非户籍人口市民化的成本问题：以上海为例（2）

二、如何测算“人的城市化”的成本？

以往有关“城市化成本”的研究，具体涉及“非户籍人口市民化的成本”时，存在三个特点。一是研究对象过于狭隘，专指农村户籍人口流动到城市，忽略了大量城市户籍人口的跨省区流动；二是将非户籍人口市民化的成本界定为政府投入成本和个人投入成本，虽然具体内涵仍然没有共识，但大多包括社会保障成本（医疗和养老）、义务教育成本以及住房成本，且这三类是成本最高的类别；三是将非户籍人口市民化过程中的公共成本都归为政府投入成本，没有将相关公共开支中政府成本和个人成本分开考虑，依然在用计划经济的方式分析非户籍人口的市民化。

根据前人的研究成果，本文以上海为研究对象，集中研究上海市政府2008年至2012年在义务教育、基本养老保险这两项占政府财政支出比重最高的刚性支出项目上的收支情况，测算出非户籍人口、本地市民分别在这两项公共支出上的占比情况。

人的城市化，或者说非户籍人口市民化的进展之所以缓慢，很重要的一个因素是成本。在现有模式下，土地能够给地方政府带来巨额财政收入，因此地方政府更有激励去推动土地的城市化；但由于非户籍人口市民化需要支出，因此在推动人的城市化方面，地方政府的积极性并不强烈。一个非常有趣的现象是，无论是学界还是公众，对于基础设施的成本，都视为经济机遇，但是对于人口城市化的费用，却一直视为政府的负担（参见李迅雷：《城镇化：中国经济再增长的动力或阻力？》，华尔街日报中文网，2012年11月19日）。

那么，非户籍人口市民化的成本到底是多少？如表1所示，自2005年以来，包括中科院、原建设部、中国发展研究基金会、国务院发展研究中心和中国社科院等六家机构测算过，非户籍人口市民化的人均成本从1.5万元到13万元不等。

据国务院发展研究中心研究人员金三林和许召元在《农民工市民化的成本测算》课题中的估算，这些成本大致由以下几个方面构成：1.非户籍人口随迁子女教育成本；2.医疗保障成本；3.养老保险成本；4.民政部门的其他社会保障支出；5.社会管理费用；6.保障性住房支出。如果以每个非户籍人口市民化的成本再乘上目前的非户籍人口数量，总支出当然庞大，因为，据国家统计局于2013年5月27日发布的《2012年全国非户籍人口监测调查报告》，我国非户籍人口总数已达26261万。

不过需要指出的是，并不是所有支出都是当下立即支付，很多是未来几十年内的成本。就像金三林和许召元对媒体解释的那样：“农民工市民化成本的支出是一个长期的过程，并不是需要一次性投入，而是伴随着农民工市民化的过程。短期来看，义务教育和保障性住房是主要支出，远期来看养老保险补贴是主要支出。其中义务教育和保障性住房的支出占总成本的三分之一左右，养老保险补贴约占总成本的40%-50%，但养老保险补贴受养老金支出政策的影响很大。” （《新京报》2013年3月30日）

更需要注意的是，包括医疗保障、养老、住房等支出，绝大多数都是由非户籍人口自己承担或者是由其供职的企业承担，不需要政府额外支出。同时，越来越多的非户籍人口市民化会带来巨额现金流，改善当下城市在公共服务领域的财政支出结构。与年轻的非户籍人口相比，大城市的老龄化挑战已经凸显，在现收现付的养老金体系下，非户籍人口市民化给城市带来的收益远超过公共服务所需要的成本。

基于这个思路，我们提出一个“以社保换教育”的非户籍人口市民化思路。在目前的公共服务提供机制下，对城市居民而言，教育资源被分摊可能是看得见的利益受损，社保给他们带来的压力却是隐性的。从政府的财政支出来看，养老金支出的压力才是真正的压力，教育支出则是小问题。但对于外来常住人口而言，社保是几十年后的事情，子女教育则是当下必须解决的问题。这样，新老居民和地方政府在这里找到了最大公约数。更需要注意的是，教育经费支出，还可以增加相关就业，对很多大城市而言，由于本地户籍人口减少，很多学校的老师已经有失业的危险。（以上海为例，根据《上海统计年鉴》提供的数据，2012年上海普通高中的招生数为52497人，高中在校生人数为157709人；但是在1999年，上海高中的招生数为80024人，在校生人数为232828人。短短13年间入学人数减少了近一半。）