非户籍人口市民化的成本问题：以上海为例（3）

三、非户籍人口市民化的成本与收益：以上海为例

之所以选取上海作为样本来讨论非户籍人口市民化的成本与收益问题，很重要的一个原因是它很有代表性：第一，经过30多年的经济发展，上海的常住人口已经从1978年的1100万变成2013年的2415万，新增加的人口绝大多数都是非户籍人口（根据《2013年上海市国民经济和社会发展统计公报》，截至2013年末，全市常住人口总数为2415.15万人，其中户籍常住人口1425.14万人，外来常住人口990.01万人。2011年5月，上海市统计局负责人曾对《中国经济周刊》表示：“上海常住人口近5年的增长可谓迅猛，但上海户籍人口自然增长已连续18年为负增长。”参见《中国经济周刊》2011年第19期）；第二，上海作为国内人口最多的城市，非户籍人口在2013年已占常住人口的40%，如果上海非户籍人口市民化不存在巨大成本，那么非户籍人口对其他城市来说就更加不是负担。

（一）为什么2010年到2011年养老金缺口由负变正？

作为国内老年化率最高的城市，上海在2010年前一直存在巨大的社保资金缺口。这从2010年上海分户籍的人口金字塔图可以看出来（见图2）。一个户籍人口按年龄分布呈现“头重脚轻”特点的城市，养老金显然是紧张的，这种紧张程度会随时间的推移，对上海财政产生极大压力。

奇怪的是，从2010年到2011年间，养老金缺口由负变正，年度余额由-103.54亿元变成了211.61亿元（见表2）。在老龄人口越来越多的情况下，为何社保资金年度余额会由负变正？上海社保征缴基本面发生变化是重要原因。正如上海分户籍的人口金字塔图显示的那样，非户籍人口的年龄结构刚好是“中间大两头小”，缴纳养老金的劳动年龄人口庞大。

我们观察到，上海市的城镇职工养老保险参保人数从2010年到2011年有一个不同寻常的增加，参保人数由542.87万人猛增为926.93万人（见表2），增长率几乎达到70%。在上海劳动人口没有大幅度增加的情况下，参保人数为什么会有这么大的变化？这与上海市政府自2011年7月起实施的社保新政有关。根据该政策，原本强制缴纳的来沪就业人员综合保险变成强制缴纳的城镇职工养老保险（2011年6月下发的《上海市人民政府关于外来从业人员参加本市城镇职工基本养老保险有关问题的通知》规定：“与本市用人单位建立劳动关系的外来从业人员”，“应当参加本市城镇职工基本养老保险”）。于是，那些本来缴纳综合保险的都变成了缴纳城镇职工养老保险，当年城镇职工养老保险缴纳增加人数为384万人，这与2010年缴纳来沪就业人员综合保险的404万人的数量大致吻合。

从养老金年度余额也可看出，来沪人员综合保险取消，变成强制缴纳城镇职工养老保险之后，尽管离退休人员在持续增加，但社保资金年度余额却由负变正，这与参加城镇职工养老保险的人数增加，与上述两种保险缴纳份额不同有关。按照规定，“来沪就业人员综合保险每月缴纳数额=上海市城镇职工社会平均工资×60%×10%”，而“城镇职工养老保险每月缴纳数额=缴纳基数×30%”。其中，根据2011年上海市社会保险费缴费标准，城镇职工养老保险的缴纳基数为2338-11688元。

我们首先假设所有来沪就业人员都以法定最低标准缴纳养老金（2338元）。那么，以2011年上海市职工月平均工资4331元来算，来沪就业人员综合保险金额为每月260元（保留整数，余数四舍五入，下同），城镇职工养老保险每月缴纳金额为701元。按照年来计算，来沪就业人员综合保险金额为3120元，城镇职工养老保险金额为8412元。这样，每年缴纳的养老金增加了1.7倍。

用以上养老金变化额（8412减去3120）乘以2010年缴纳综合保险人数，即404万人，计算可得214亿元，这一数字大致相当于表2中2011年养老金年度余额相较于上一年度增加额（由-103.54变成+211.61，增加约315亿元）的三分之二。如果用2011年非户籍正规就业人口（449万）来计算，数据会更接近，计算出来的增加额为238亿元。因此可以认为，2010年到2011年养老金缺口的变化，大致可以由上海市强制所有非户籍就业人口缴纳城镇职工养老保险来解释。

综合表2和表3可知，非户籍人口中的就业人口，绝大部分都缴纳上海市规定的养老保险金，从2008年至2010年期间，不缴纳来沪就业人员综合险的只有不到38万人。而在2010年，上海市户籍人口就业人数统计数为660.24万人，其中参加城镇职工养老保险的人数为542.87万人，这样，不缴纳城镇职工保险的户籍人口有117.37万人，约占户籍就业人口的17.8%。大致估算，强制非户籍人口缴纳养老金之后，上海市养老保险收入中的接近一半是由非户籍人口提供。

（二）上海每年为非户籍人口市民化所支出的教育成本是多少？

根据第六次全国人口普查（简称“六普”）资料，2010年上海外来常住人口（897.7万人）中，20-34岁的青壮年人口为 422.03万人，占外来常住人口的47%；劳动年龄人口（男性15-59岁，女性15-54岁）为783.35万人，占87.3%，与“五普”相比，又上升1.2个百分点（见表4）。普查资料还显示，20-34岁这个年龄段的外来常住人口占当年上海全市常住人口（2301.9万人）的18.3%。也正因如此，这个群体子女的入学问题成为非户籍人口市民化所要解决的头等大事。

根据表5的数据，到2012年，非户籍学生在义务教育阶段总入学人数中的占比已达45%。按照官方统计，2012年上海市区县小学在校学生人均实际支出18839.33元，区县初中在校学生人均实际支出24485.17元（参见《上海市教育委员会、上海市财政局、上海市统计局2012年上海市区县教育经费执行情况的通报》）。按照该标准，上海2012年的义务教育经费支出中，小学阶段为14324526532元，初中阶段为10594733059元，两项合计249.20亿元。如果以2012年义务教育阶段非户籍学生人数占学生总数的45%来计算，那么用于非户籍人口的义务教育经费支出为112.14亿元。

需要指出的是，并不是所有非户籍人口子女的教育经费都是按照上海市义务教育生均经费标准执行，因为很多非户籍人口子女并不是在公办学校就读，而是在非户籍人口子弟学校就读。这意味着，这部分非户籍人口子女的教育成本以自己承担为主。尽管近年来上海加大了对非户籍人口子弟学校的补贴，如在2013年政府规定：“各区县应根据招生人数，按每生5000元（不含租赁费）的标准（其中市级承担2000元，区县承担3000元），对经政府委托以招收进城务工人员随迁子女为主民办小学给予基本成本补贴。”（《上海市教育委员会、上海市财政局关于进一步加强市对区县财政教育转移支付资金使用管理的意见》）

换句话说，很多非户籍人口子女所需教育经费并不是按照生均经费享受，那么他们所占经费支出的比例是低于其占义务教育阶段学生总人数比例的。

如果以上的计算正确的话，现在非户籍的常住人口每年为上海贡献的养老保险金数量至少200亿元，但每年其子女所享受的教育经费却只有不到112亿元。这意味着在现有的财政结构下，真正实现非户籍人口市民化，并不会损害原有城市居民的利益。