法治建设是国家治理现代化的主导原则和根本保障（2）

二、法治建设：中国国家治理现代化的主导原则和根本保障

国家治理现代化是一个从传统治理体系逐步转型为现代治理体系，渐进成长为现代国家治理体系的核心要素，提升国家治理能力，稳步推进现代国家建设的历史过程。而清晰把握中西国家治理现代化的逻辑起点之异同是思考中国国家治理现代化的路径选择的理论前提。就治理的本质而言，一方面，中西国家治理现代化所要实现的核心目标是相同的，即从一种消极被动的防御型治理转变为积极主动的干预型治理，从一种局部性和象征性的传统治理转变为一种整体性和实质性的现代治理，进而实现国家权力对社会的政治整合和动态监控，汲取和集中社会资源确保现代化事业的顺利推进；另一方面，中西国家治理现代化面临的历史情境、根本问题和主体力量等方面均存在显著差异，两者在国家治理现代转型的具体路径方面迥然有异。以英、法、美等国为代表的发达国家，具有悠久的法治传统，在文化权力转型为制度权力的过程中，基本遵循从司法权主导向立法权和行政权主导的方向位移。而中国传统上就是一个理性早熟的国家，在秦汉时期就建立起强大的中央集权国家，一直有较为强大的国家能力，而作为现代政治秩序的另外两大要素———法治和负责任的政府则是长期缺失的。因此，中国国家治理现代化面临的基本问题，是在一个行政权主导的社会中，逐步发育立法权和彰显司法权，最终形成行政权和立法权、司法权之间互补均衡的现代治理结构，而推进法治建设，显然是发育和成长立法权和司法权的战略抉择。毋庸置疑，在中国特有的国家治理现代化逻辑中，法治化是国家治理体系现代化的主导原则，法治建设则是国家治理能力现代化的根本保障，构建法治秩序是中国国家治理现代化的必由之路。

（一）法治化是国家治理体系现代化的主导原则

现代国家治理体系的核心要素包括：具有高度资源动员和社会整合能力的执政党；廉洁、高效与负责任的现代政府；一个充满生机与活力、在竞争性的资源配置中发挥决定性作用的现代市场经济体系；具有较强自组织能力与自我管理能力的现代社会；具有民主品格、性情敦厚、宽容大度与权责对等的现代公民；以及以现代国家制度体系（包括政党制度、代议制度、选举制度等）为媒介、在国家—社会之间形成有机联系的制度化机制。其中，法治建设既是成长和发育现代政治力量的基本框架，更是理顺现代国家治理体系的五大要素（执政党、政府、市场、社会与公民）之间关系的核心环节，法治化是国家治理体系现代化的关键。法治建设对于中国国家治理体系现代化的关键作用主要体现在以下几个方面：

1.法治是中国国家治理体系的愿景目标，法治建设是中国国家治理体系现代化的有效路径

法治是现代国家治理体系的基本特征，法律是现代国家治理的基本工具和手段。在现代治理体系中，法律是具有最高权力的公共权威，排除一切与之相对的竞争者；同时，国家作为法律体系最高的和最基本的渊源，有能力排除任何其他竞争性的渊源。法治需要具有普适性的抽象规则体系，国家成为公民权利的界定者和保护者，并通过法律的纽带实现社会政治整合，建立国家与公民的直接联系，实现对社会的直接管治。而中国传统的国家治理体系是高度分散化、碎片化和非系统化的，且这种治理体系的制度化程度较低，以政治运动、思想教育、文件政治和会议政治为主要载体，带有明显的人治和行政权力主导色彩，治理成本相对较高，治理绩效差强人意。中国国家治理体系的现代化，就是要突破传统的“人治”模式，形成以制度化、系统化和法治化为核心内容，逐步摒弃运动式、会议式、文件式的治理范式，在法治建设的历史征程中，实现科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的美好愿景。

2. 依法治理是现代国家治理体系建设的重要内容

国家治理体系涉及经济、政治、社会、文化生活的方方面面，对于中国国家治理体系的现代化而言，法治化和法治中国建设显得尤为重要而迫切。加快推进社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作的法治化，是中国现代国家建设的关键内容，也是中国国家治理体系现代化的战略选择。国家的一切治理活动，一切治理主体，包括任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，依法治理是现代治理的核心特征，法律是现代治理的主要手段，建设社会主义法治国家、厉行法治，有利于实现依法治国、依法执政和依法行政的有机结合，有利于培育和成长现代国家治理体系，法治中国建设是未来十年中国全面深化改革的重中之重，是中国依法治国基本方略全面落实的根本保障，构成中国政治体制改革的核心环节。

3.法治建设是培育现代市场经济体系和现代社会的基本手段

规则要平等适用于任何人，政府不得偏袒某一方，也没有超越于规则之上的特权。正是同时约束所有行为主体的法治秩序，可以使市场经济的参与者和社会行动主体不必担心其他人任意侵犯自己的合法权益，因而可以全神贯注于各自的事业。既限制公民侵权行为，又限制政府滥权行为的现代法治秩序，才是人身权、财产权和社会契约履行的可靠保障，才构成自由社会的前提条件。中国在确立市场经济体制之后推行法治，乃改革开放时代制度变迁的必然逻辑。在社会多元的格局中，国家权力的中立化、客观化、媒介化以及治理方式的法治化势在必行。经济市场化和社会多元化对依照规则管理公共事务的内在需求，为法治国家的建构和国家治理体系现代化提供了基本动力。

4.从国家治理的手段看，法律手段和法治方式具有决定性

在现代治理条件下，国家治理手段包括经济手段、行政手段和法律手段，但经济手段和行政手段也要依法采取，而且法律手段和司法程序往往是最后的和最终的手段，即司法具有终局性。同时，治理手段的“文明化”集中体现为国家行为的“非暴力化”，虽然国家垄断着暴力工具，但是在解决社会经济等问题上越来越多地依靠法律、行政以及市场等“非暴力”的机制和手段，国家治理的制度化与程序化程度不断提高。暴力在国家治理中受到了严格的法律限制。在日渐庞大的国家机构中，只有军队和警察这两个部门直接与暴力有关，但在人员编制、财政支持以及战略部署等方面受到其他政府机构的严格控制。

美国法学家庞德认为，社会控制的主要手段是道德、宗教和法律。从16 世纪以来，政治组织已经成为首要的社会控制机构，而法律则成了社会控制的主要手段。所有其他社会控制的手段被认为只能行使从属于法律并在法律确定范围内的纪律性权力[8]。在一个日益个人主义、工业化、城市化、市场化和世俗化的现代社会中，在处理日益分散的公民之间的冲突时，法律成为解决社会冲突和利益矛盾、实现社会控制和国家治理最重要的工具和手段。在国家治理体系现代化的过程中，法治建设是先导，法治化是中国国家治理体系现代化的主导原则。

（二） 法治建设是国家治理能力现代化的根本保障

通过社会化的方式使一个群体的道德准则内化，是确保社会控制的一个典型机制。但在现代和后现代社会中，社会控制的正式形式更多地依赖法律，法律的规制能力是衡量国家治理能力的关键指标。其中，法律的真实性和有效性是衡量和决定其规制能力的基本变量。法律的真实性意味着作为一种“社会事实”的现实，法律必须编撰成文，以国家垄断的合法力量为后盾，迫使公民调整自己的行为符合其规定和禁令。法律的有效性则是指国家所关注的规则和法规在公民眼中的合法性。在理想情况下，国家寻求管理一个服从法律的公民，不仅因为惩罚的威胁，更因为这是“做了正确的事” [9]。党的十八大报告提出“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”，明确提出法治建设是实现中国国家治理能力现代化的根本保障和有效途径。

1.法治建设通过提高中国国家治理的合法性与有效性来实现国家治理能力的现代化

有学者认为，专业化、职能化的法律惩罚是一种权力更为灵敏、精巧、迂回、隐蔽和省力的运用。它通过体现科学和真理的法律知识隐蔽地实现了统治者的意图；它通过公开审判无形中实现了国家法律符号权力的支配；它通过公诉、辩护制度以及行政诉讼制度实现了一种迂回的、同意的惩罚；它通过审判监督程序对可能出现的冤假错案予以灵敏的补救。法制是一种全新的治理术，是一种省力有效、迂回隐蔽的现代治理术[10]。只有采用依法治理这种现代模式，才能节省国家和社会的力量，从而把这些力量运用到社会主义现代化建设中来。法治在中国的兴起不单单是一个立法的过程，而且是理性的法律主体型塑的过程，是法律技术转换的过程，也是现代国家治理策略转型的过程，是培育和提升国家治理合法性与有效性的过程。现代国家治理术的精髓，就是通过消除个人的具体特征或人际的具体关系，以非情境的观念体系和知识框架，将人设定为“抽象的大众”，让不存有身份关系的人仅仅因为某种理性的划分，而体制性地聚合成“想象的共同体”。最终“分门别类”地实施对社会的治理。由于这种权力关系“不是在人—肉体的方向上，而是在人—类别的方向上完成的”[11]。借助法律这个中介工具，国家治理就可以涵盖一切社会领域中的社会个体和组织，并且避免国家权力与治理对象的直接接触，通过一个普适性的、表面上和程序上公正的法律制度体系作为缓冲机制，有效消弭国家权力渗透的外在阻力。这样，国家权力就高悬于社会之上，有效地隐蔽了自身的暴力性质，同时获得了强大的合法性，通过外在的规范与对主体的“规训”来维护社会的秩序与安宁。在转型中的中国，法治的兴起意味着国家治理技术的转型，意味着国家采用一种精巧的新型技术对社会进行更为精致和高效的治理，法治建设有利于提升国家治理的合法性与有效性，稳步实现中国国家治理能力的现代化。

2.扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明，是增强执政党政治领导力和国家治理能力的战略抉择

在中国特定的情势下，国家治理的首要目的就是要加快推进社会主义民主政治的制度化、规范化与程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，有效缓解公民的“预期革命”与“参与压力”对制度化程度尚不高的政治体系的全面冲击。更加注重发挥法治在国家治理和社会治理中的重要作用，维护国家法制的尊严与权威，是提高依法执政能力，着力推进执政方式的现代化的战略举措。坚持从严治党，更好地发挥法律监督、民主监督、群众监督和舆论监督的作用，加强对领导干部全程动态的管理和监督，不断提高中国共产党科学执政、民主执政、依法执政的水平，党的执政能力是国家治理能力最为关键的组成部分。改进立法质量，增强法律体系的科学性、合理性与协调性，切实维护人民群众合法权益和有效保障司法权威，是贯彻实施依法治国基本方略的基本前提。全面推进依法行政、依法治理和依法办事，严格规范行政执法行为，提高执法公信力，有利于提升政府的执行力，而政府执行力是现代国家治理能力的重要组成部分。大力推进执政方式现代化，实现民主而法治的国家治理，不断增强执政党和政府回应社会需求和满足人民政治期望的能力，增强执政党和政府与深刻变革的执政环境之间的结构性适应能力，亟须推进中国的法治建设，构建法治秩序是提升国家治理能力的基本途径。

3.制度对于现代国家治理具有决定作用，制度规范是现代国家能力建设的基础保障，构建法治秩序有利于提升现代国家的制度规范能力

国家的政治能力就是其创建合法性制度的能力，是否拥有基于合法性的制度是衡量国家政治能力最核心的要素。从现代国家发展的内在规律看，制度构成了国家能力建设的基础性保障，制度质量是决定国家能力的关键变量。国家权力与国家能力之间并不存在严格的对应关系，甚至可能出现此消彼长的悖论关系：国家权力过大往往会削弱国家能力；相反，权力有限的国家往往可以大大增强国家能力。国家权力过大容易使国家的行为不受法律制度的约束而任意作为，从而使国家跨越自己的职能范围，进而使国家权力延伸到社会所有领域，形成无所不在的干预，扭曲人们的社会经济行为，窒息社会经济发展的活力。因此，要以制度规范加强对国家权力的限制，避免国家权力对国家能力的侵蚀，从而保证国家能力不被国家权力所湮没和替代，保证国家能力在合理的轨道上运行。福山认为，现代政治的使命就是对国家的权力施加制约，把国家的活动引向它所服务的人民认为是合法的这一终极目标上，并把权力的行使置于法治原则之下[12]。绝对权力必然导致绝对腐败。权力由法律所授予，也必须在法律规定的范围内运行。应将权力关进法律化的制度之笼，坚持用法律化的制度管权管事管人，让人民通过法治化的途径监督权力，让权力在法制的轨道内运行。随着社会治理法制化进程的日益推进，法治在国家治理体系中的地位稳步上升，国家治理的制度规范能力显著增强。

4.构建法治秩序有利于提升现代国家的基础性权力，有力推动国家治理能力现代化的进程

迈克尔·曼把权力分为专制权力和基础性权力，认为专制权力是指国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围，是强加于社会的权力。而基础性权力则是指国家事实上渗透市民社会，在其领土范围内有效贯彻其政治决策的能力，是通过社会获得的权力[13]。政治现代化的基本趋势是基础性权力的加强，因为只有基础性的权力才能够更有效地动员公共资源。国家能力的最大化时期是权力实施的主要形式是基础性权力的时期，而基础性权力是程序与功能高度常规化的结果[14]。虽然道路、统一货币和交通通讯等“基础硬件”对国家基础性权力的拓展和扩张具有重要意义，而人民是否愿意跟国家主动合作这种“基础权力软件”同样非常重要，国家基础性权力的大小与国家治理所具有的合法性水平的高低之间具有密切联系。即使国家已经具备技术的、动机的和制度上的基础条件，仍不能保证国家的基础性权力可以得到有效发挥。人们在信念和意识形态上对国家权力的支持不但可以促进国家对社会的渗透，增强国家的资源汲取和社会动员能力，而且能够帮助国家在政策推行层面上更容易地获得其他社会团体的配合。而不断提高人民的识字率和文化教育水平，以便国家能够通过法律来进行统治。法治建设是提升国家基础性权力的战略部署，实现国家治理能力现代化的前提条件。

国家治理体系的调适能力是衡量其现代化水平的重要变量，增进国家治理体系的调适能力是国家治理体系现代化的关键维度。在一个人类的生产方式、交往方式和社会组织方式急剧变革的时代，社会阶层、利益格局、政治文化日益多元分化，执政党和政府亟须及时调整和变革治理结构和治理体制，不断改善和提高国家治理能力。国家能力强调集中和行使政治权力；而法治和责任政府则是强调限制和约束国家权力，迫使政府依据公开和透明的规则来行使权力。只有确立了法治与民主，政府依法行政，并能够真切地感受到社会组织和其他公民机构的压力而必须向社会负责，国家治理体系才会拥有真正持久稳定而强大的国家能力。稳步推进政治生活的法治化进程，中国的现代国家建设始终伴随着国家治理的法制化进程，构建法治秩序既是构建中国特色现代国家治理体系的主导原则，也是推进中国国家治理能力现代化的战略突破口。