钓鱼岛之争的历史脉络与中日关系（3）

三、中日邦交正常化与缔结和约时缘何能搁置争议

中日邦交正常化谈判之所以能搁置钓鱼岛争议，关键在于时任日本首相田中角荣与中国总理周恩来都能求同存异，顾全大局。当时，日本领导人默认搁置钓鱼岛争议，并决定对中国提供政府日元贷款，支持中国的改革开放和现代化建设。从那时起直到2012年9月日本政府购岛的40年间，中日双方立场不同，中方从不承认日本的所谓“实效统治”，同时为维护两国关系大局而坚持搁置争议。然而，日方则不断单方面采取行动，改变搁置争议的现状，直至2012年日本政府“购岛”，使钓鱼岛争议成为引起中日关系恶化的最突出问题。

（一）中日邦交正常化之前，日本执政的自民党内围绕如何处理钓鱼岛之争有不同意见，搁置争议是中日双方基于优先邦交正常化的选择

田中角荣对华政策之所以能得到当时日本各界和主流社会的支持，又有其以下重要的背景：第一，由于经历过战争、有良心的日本人对中国有负罪感，从内心反省并致力于日中友好。第二，当时有苏联威胁，中日两国都有从东亚战略全局出发妥善处理历史遗留下来敏感问题的意愿，这与中日相互战略定位有关。第三，日本需要从中国大量进口石油、煤炭等。第四，世界上还没有《联合国海洋法公约》规定的200海里专属经济区。第五，中日搁置钓鱼岛争议缔结和约得到美国认可。第六，日方自认为搁置争议有利于维持所谓日本实际控制钓鱼岛的现状。值得注意的是，这些原有的情况现在都发生了改变。

如今，日方指责中方由于发现了石油才在1970年下半年以后主张钓鱼岛属于中国。这造成一种假象，似乎中国是为争夺石油才提出对钓鱼岛拥有主权的。这纯属日方一些人以己度人、强词夺理，强加给中方的说法。其实，原来并不重视钓鱼岛而由于发现了石油而竭力主张拥有钓鱼岛主权的正是日本的民族利己主义者。与此相反，中方则明确表示这与中日邦交正常化相比不算什么大问题，可以搁置起来，以后再谈。

例如，1972年3月8日，日本自民党国会议员国场幸昌在日本众议院便承认：日本过去“并未太关心谁拥有尖阁列岛（笔者注：钓鱼岛）主权，但那里开始变得具有魅力还是由于石油资源问题。”［26］国场认为：“要通过东海大陆架开发，尽量确保日本的石油能源资源，事态已到即便豁出日本的性命也必须开采的地步”。［27］这代表了当时日本一部分人的想法。

当时，日本尚未加入大陆架公约，国际上还没通过《联合国海洋法公约》，佐藤荣作内阁的立场是把岛屿主权问题与东海大陆架划界及资源开发问题分开考虑。佐藤荣作首相1971年12月15日曾在众议院表示：“尖阁列岛（笔者注：钓鱼岛）毫无疑义是我国领土，就领土问题不打算和任何国家谈判。而关于东海大陆架，各国有不同意见，作为政府希望通过与有关各国圆满的谈判，在解决大陆架问题的基础上着手这一地区的石油资源开发。”［28］佐藤内阁外相福田赳夫也持相同立场。然而，时任佐藤内阁通产相的田中角荣表态则有微妙不同。田中角荣1972年5月9日在日本众议院表示，在没有确认有大量石油、天然气资源之前，“尖阁列岛（笔者注：钓鱼岛）问题等不是什么大不了的事，但有巨大埋藏量一公开就立即出现各种问题。就大陆架问题而言，也涉及与台湾的问题、与中国大陆的问题，与回归日本的冲绳之间的国界线，非常复杂的问题交织在一起。必须一边对话，一边圆满地开发地下资源。”［28］这里，田中并没有在钓鱼岛领土主权问题上采取佐藤首相那种强硬立场，在大陆架问题上明确把佐藤所说的“相关国家”改称“台湾”和“中国大陆”。这是因为，田中角荣强烈地意识到他最重要的历史使命是取得政权进而实现日中邦交正常化，绝不能给中方造成他在钓鱼岛问题上顽固坚持单方面立场，并在制造“两个中国”或“一中一台”的误解。

1972年7月7日，田中角荣当选日本首相。中国政府认为，实现中日邦交正常化的时机已经成熟，立即邀请田中首相访华。时任中国总理周恩来1972年7月28日会见田中内阁“特使”——日本公明党委员长竹入义胜时明确表示：“钓鱼岛问题没必要涉及。过去恐怕竹入先生也不关心吧。我也不关心。由于石油的问题，历史学者把它当作问题。在日本，井上清先生也很热心。不必把这个问题看的太重。与根据和平共处五项原则恢复邦交相比，这算不上什么问题。在报纸上写出来，难免会横生枝节。”［29］竹入义胜在他的笔记中写道：“我就尖阁群岛（钓鱼岛）的归属问题说，‘从历史上及文献中看，那都是日本的固有领土’，但周先生只是微笑，并说‘钓鱼岛自古以来就是中国的领土，我们的见解不会改变。正将陷入无休止的争论，所以还是搁置起来，下一代更聪明的人去解决吧。’他没有让步的意思。”［30］

周恩来总理之所以向竹入义胜做这一表态，原因之一很可能是他对当时日本国内的不同主张相当了解，知道田中首相的想法，所以才提出中日两国可以搁置争议，而且料定日方会接受，可就此达成共识，从而跨越这一障碍。周恩来在这里提到石油，很明显不是指中国大陆。因为中国大陆已于1959年便发现并开采了中国最大的油田大庆油田，中国并不像日本那样缺少石油资源。中方一直认为钓鱼岛是中国固有领土及台湾的附属岛屿，而绝非因为石油资源而向日方提出解决领土问题。谈话中，周总理还提到支持钓鱼岛属于中国领土的历史学家井上清，暗示日方在钓鱼岛主权归属问题上纠缠下去是没有道理的，只能自讨没趣。中方强调为实现中日邦交正常化而搁置钓鱼岛争议，绝不等于中方在钓鱼岛主权问题上依据不足而刻意回避，更不是所谓中方默认日方的“实效统治”，而是看到可以同田中内阁达成搁置争议，实现中日邦交正常化的现实可能性。

事实证明，在1972年中日实现邦交正常化谈判的过程中，中日双方在钓鱼岛问题上都采取了搁置争议的明智做法。1972年9月日本首相田中角荣访华之前，关于钓鱼岛问题，大平正芳外相与外务省商定，若中方不提，日方不主动提及。就这一点而言，从一开始周恩来与大平正芳就是心照不宣的。同年9月27日，田中角荣首相在与中方谈判时突然主动向周恩来总理提出如何看钓鱼岛问题，或许是想亲自确认周恩来与竹入义胜谈话的内容，以便回国后给日本国内一个交代。当天双方相关对话的内容如下：

周总理：“这个问题我这次不想谈，现在谈没有好处。”田中首相：“既然我到了北京，这个问题也不提一下，回去后会遇到一些困难。”周总理：“对。就因为在哪里海底发现了石油，台湾把它大作文章，现在美国也要做文章，把这个问题搞得很大。”（注：日本外务省档案记录的大意到此为止）田中首相：“好，不需要再谈了，以后再说。”周总理：“以后再说。这次我们把能解决的大的基本问题，比如两国关系正常化的问题先解决，不是别的问题不大，但目前击破的是两国关系正常化问题。有些问题要等待时间的转移来谈。”田中首相：“一旦能实现邦交正常化，我相信其他问题是能解决的。”［31］以上便是中日首脑在邦交正常化谈判中首次就钓鱼岛问题达成搁置争议的默契与共识的事实。这被日方理解为“不解决的解决之策”［32］。

（二）《中日和平友好条约》谈判时中日就搁置钓鱼岛争议再度达成共识，但其后日方不断有人破坏搁置争议现状，导致矛盾加剧

1978年8月园田直外相在与邓小平副总理谈及钓鱼岛问题时，也未对中方关于在缔结中日和平友好条约时搁置钓鱼岛争议的主张表示反对，等于以默认中方建议的方式就搁置争议再度达成政治默契，从而使中日两国搁置钓鱼岛主权争议缔结和平友好条约形成共识。园田直外相在1979年5月31日国会答辩时明确承认：“尖阁列岛（笔者注：钓鱼岛）问题既不是日中和平友好条约的条件也不是议题。”［33］

尤需指出的是，在1978年9、10月间日本国会审议通过《中日和平友好条约》的过程中，日本无人就两国政府搁置钓鱼岛争议而提出异议并反对缔约。针对一些议员的质询，时任日本外相园田直从日本的立场出发强调：“尖阁列岛（笔者注：钓鱼岛）是与条约没有直接关系的问题”。因为它与北方领土（南千岛群岛）、竹岛（独岛）完全不同，这些岛屿“由日本实际控制，尚未成为纷争地区。盲目提出这一问题，有从现有状态转而进一步损害日本国家利益的危险”［34］。日本一些国会议员还明确表态：“不主张从尖阁列岛（笔者注：钓鱼岛）的角度反对和平友好条约”［35］。鉴于此，可以认为“搁置争议”缔结和约的做法，事实上已得到日本最高立法机构的认可。

关于中日之间是否存在钓鱼岛领土问题及相关海域的石油资源开发问题，日本政府曾经明确承认日中之间存在海上划界问题。例如，1979年9月6日，大平正芳首相曾在国会表示：“关于在尖阁诸岛（笔者注：钓鱼岛）附件大陆架开发，需要划定包括尖阁诸岛（笔者注：钓鱼岛）的日中之间大陆架境界。为此，我国以往反复向中方表明有意同中国进行对话的想法。”大平首相还表示：“希望今后就日中国界划定问题同中方交换意见，在此基础上，包括共同开发问题，慎重对待。”［36］这无疑是日本政府承认中日之间存在领土争议问题的一种特殊表达方式。

搁置争议必须双方都遵守这一规则，而不得采取单方面行动改变现状。然而，日本一些政府部门却不断破坏中日双方“搁置争议”的外交政治默契，谋求改变现状。例如，1979年1月日本海上保安厅在钓鱼岛建立临时直升机停机坪。对此，不仅中国政府强烈抗议，日本公明党国会议员小川新一郎也在同年2月27日众议院谴责日方建停机坪一事说：“这个问题搁置起来还不到半年”就这么做，“是破坏外交信义的结果”，“不能服人”。园田直外相表示：“我国与中国之间没有对领土问题的纷争。关于尖阁列岛（笔者注：钓鱼岛），从历史、法理看分明是日本国有领土，先由我国对其实行有效统治”，但他表示反对在这些岛建立设施，“如果是为了有效统治而采取措施是绝对反对的。如果是特意为显示有效统治而为，将违反外交礼仪。我今后也将贯彻自己的信念”［37］。令人遗憾的是，同年5月日本冲绳开发厅又支出3000万日元派人登岛做所谓“学术调查”，并要求海上保安厅的巡逻艇和直升机协助运输钻井等器材。对此，日本民社党国会议员神田厚表示，对外务大臣与冲绳开发厅及运输省之间缺乏沟通，就这一重要问题出现内阁的不一致而感到实为遗憾。外相园田直当时似乎已束手无策。

此后，日本政府不断违反中日达成的政治默契而采取单方面措施强化对岛屿的控制。日本右翼团体乘势多次登岛显示日本的所谓主权。1982年8月、1988年6月，右翼团体“日本青年社”先后两次在钓鱼岛建立灯塔。正是在这种情况下，1992年2月25日，中国全国人大通过的《领海法及毗连区法》明确把钓鱼岛作为台湾附属岛屿列入该法使用范围。这是针对日方在钓鱼岛问题上不断破坏搁置争议共识而从法律上采取的正当防卫措施。如今，日本外务省人士却指责中国的领海法出台首先破坏了搁置争议的共识。这显然是没有道理的。

冷战结束特别是苏联解体后，日本政治保守化转向右倾化，对外战略和对华政策开始调整。1996年7月“日本青年社”又在北小岛建立灯塔。同年，日本加入《联合国海洋法公约》，开始以钓鱼岛为基点划定日本的专属经济区。面对中方严正交涉，同年8月池田行彦外相公然拒不承认中日之间存在领土争议，但当时桥本龙太郎内阁为缓和同中国的对立，并未批准右翼团体所建灯塔。同年9月，日本外务次官林贞行公开宣称，双方并无搁置此案的协议，“日本从未同意将领土问题搁置处理”。这是日方首次公开否认搁置争议共识，但间接承认了中日之间有“领土问题”。如今，日本政府既不承认中日之间存在钓鱼岛领土争议，也不承认中日之间曾就钓鱼岛问题达成搁置的共识或政治默契。这等于倒退回中日邦交正常化之前佐藤荣作内阁的立场。这种对华政策的改变必然导致钓鱼岛问题成为影响中日关系的突出问题和中日关系恶性循环的根源。