综合决策在全面深化改革中的作用

如何形成适应全面深化改革的思维方式和领导方式，是关系到应对改革艰巨性、复杂性、关联性、系统性的关键问题之一，这就要求，在政策制定中，要考虑总体设计、统筹协调;在实施过程中，整体推进、督导落实;在后期要科学评估，使各项政策行之有效。要逐步建立和完善实施全面深化改革的综合决策机制。笔者认为，综合决策既是一个探索过程，又是一个参与过程。所谓探索是指在决策之前，决策者应会同专家对决策的目标和实际状况进行研究和评估，提出目标和具体运作手段，并随着政策实施进行监督和修正。所谓参与是指被实施政策的地区和部门的利益群体和个人都要参与政策的讨论和政策制定，并参与政策实施，这些参与者或者在实施综合决策的过程中获得利益，或者在政策的实施过程中失去利益。综合决策就是要在对各种利益群体冲突目标的协调中实现全面深化改革的总目标。

在法制基础上完善全面深化改革的综合决策机制

全面深化改革政策的制定和实施依赖于各个利益相关者的参与，要研究各部门是如何认识和对待经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态环境体制改革的相互关系，厘清每一个部门的目标是什么?它们如何达到这些目标?各部门的影响是什么?跨部门分析要求检验主要部门之间的关系，分析部门与部门之间的影响。例如，雾霾问题已经成为当前社会高度关注的问题，中共北京市委全面深化改革领导小组建立与雾霾治理有关的专门小组。从历史的经验看，20世纪50年代，美国经济在快速发展的同时也给生态环境带来巨大压力，1974年，亚利桑那特区的雾霾天气持续3个月，创下153天无降雨的历史纪录。针对这种情况，美国联邦政府和各州政府采取双重治理体系来应对：以联邦法律为基本框架，各州因地制宜治理雾霾，同时针对雾霾的区域性特征，打破州界，依据经济地理情况实施统一一规划，统一管理，同时把排污交易等市场方法与公众参与有机结合起来，终于在20世纪80年代解决了洛杉矾的“光化学污染问题”。雾霾背后是一系列的问题，诸如生产方式、产业结构、生活方式、消费模式、自然禀赋等，必须对各类因素整合优化，才能得以治理。还有，持续5年的医药卫生体制改革，取得了巨大成就，但是问题多多，有目共睹，今年不断增多的医患矛盾就是例证。以公立医院改革为例，尽管在改革初期就确定了公立医院改革的公益化方向，但是，依然存在诸如财政补偿机制不完善、基层医疗卫生机构人才短缺以及医疗卫生服务体制不能调动医生的积极性等问题，这些问题的解决不仅依赖于医院体制机制本身的改革，也需要政府的财政部门、人事部门，甚至编制部门一道努力，以及医生个人的积极参与，大家一道找到解决问题的办法。医疗卫生作为一种公共服务，其本质是医生对患者的关系，医药卫生体制改革理应吸收医生参与，实现医疗、医保和医药的“三医联动”，而不仅仅是依靠管理部门和专家制定决策。

综合决策要求有关部门和利益群体参与决策的所有过程。通过沟通，使决策各部门和决策涉及的各利益群体达成共识。在一个国家社会结构单一的时候，决策者可以像指挥军队一样引领社会前进。当利益格局复杂、社会诉求多元以后，未来的前途在何方就变得不够明确，应当把更多的决策交给社会去博弈，交给社会组织去负责。深化改革面临的最大难题利益调整，几乎每一项改革背后都是利益关系。建立全面深化改革领导小组的最大目的就是在协调利益关系，跳出过去相当时期，各个部门“自己改自己”的路径依赖，借助于外部的力量，对自己的症结动手术，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，把改革推向深入。根据综合决策的原则，深化改革的所有部门政策和立法都必须通过深改组的研究、讨论、评估、试点，方能推动实施。