户籍改革应促进“福利公平”（3）

为什么无法取消户籍制度

为什么无法取消户籍制度？说到底，户籍一开始就是与居民福利挂钩的，户籍制度是地方福利保护主义的制度屏障。户籍管理制度之所以无法完成“全国一盘棋”，关键是条块分割体制以及城乡二元结构由来已久、盘根错节和根深蒂固。户籍制度反映了人口管理各自为政、居民福利本土保障的事实。户籍的重要性一方面反映了制度赋予居民共享福利性资源的权利保证，如计划经济年代，城市居民依凭户籍的保障可以共享福利性的生活资源，而没有城市户口者是无福享受的。另一方面反映了平衡人口需求与稀缺资源紧张关系的制度保障的需要，就是通过户籍来阻断或者区别其他人口的共享权利。例如，同样是北京户口，依据户口所在地就近上学就是为了避免和减轻上学人口的集聚和挤压对优质教育资源的需求压力。一般而言，人口与资源、人口与福利的关系总是会处在紧张的状态。户籍制度的存在可以舒缓它们的关系，实现相对的和动态的公平。

由于持续的低生育率和人口少子化的进程，大城市人口与经济社会的可持续发展必须通过“替代性迁移”予以保障，所以外来人口的进入和落户对很多遭遇人口亏损的城市来说具有重要的意义。上海最早实施居住证制度，当初的目的主要是引进人才和吸引投资，后来扩展到所有在上海居住的非本市户籍的境内人员，规定凡是在上海居住的外来人员，都必须办理居住登记，居住证分临时居住证和居住证两种，符合一定条件的可以领取居住证，持有居住证一定年限后可以转为上海市户籍人口。目前，这一制度已在东部地区推开。例如，广东2010年为全省3000多万外来人口办理了居住证，有超过10万外来人口通过积分入户政策成为广东城镇户籍人口。

我们认为，要保障公民自由迁徙的权利，提高中国人口城镇化的质量，要把握好、平衡好四个“化”的进程，即居住的城镇化、户口的市民化、待遇的社会化和福利的公平化。目前，中国还处在经济社会发展的初级阶段，户籍制度虽然造成了福利差别，但在可预见的将来依然是社会管理的重要手段，也是有序发展的重要保障。户籍制度的改革之路是在市民和准市民之间均等化共享城镇地区改革发展所带来的“福利增量”，缩小两类市民的“福利差别”，促进全社会的“福利公平”。为此，不仅要在大中城市和小城镇为新市民降低“入户门槛”，而且要为准市民降低“享福门槛”，努力使户籍恢复人口登记和管理的功能，弱化由此派生出的福利只向市民倾斜的制度歧视和社会不公；同时，既要实现所有国民获得公正社会福利的目标，也要保障城镇人口的长期均衡发展。