推进北京户籍制度改革的政策建议

推进北京户籍制度改革的政策建议

1990年代以来,北京市开始推行一些户籍制度改革政策,特别是逐步放开了人才进京的户口限制,但相对于广州、上海、重庆、成都等其他大城市来说,北京户籍制度改革十分谨慎,至今仍然没有取消户口分类,户口准入限制依旧存在且严格。对农民工等外来流动人口的户籍制度改革基本上没有突破。

近年来,北京市因人口压力不断增大,开始强化 “以业控人”、“以房管人”、“以水控人”,进一步严格户籍准入政策和指标调控。这些户籍限制政策与北京市统筹城乡发展、实现城乡一体化的长远目标是不相适应的。一方面,难以阻止城市人口的膨胀,高校毕业生千方百计留在北京,流动人口涌入北京的动力也十分强劲;另一方面,户籍限制使流动人口无法取得合法的“市民”身份,难以获得与城市居民平等的发展机会及社会地位,缺少城市认同感,难以与城市居民在文化观念、思想意识上融为一体。

北京市户籍制度改革面临的主要障碍

改革以来,北京市户籍制度改革并没有达到控制人口规模的预期效果,主要原因在于北京市户籍管理制度存在着一些深层次的矛盾和障碍。

1.户籍制度改革的观念障碍

在我国,户籍制度存在因城市规模大中小而存在不同的改革制度。即中小城市的户籍改革环境相对宽松,没有太多的制度限制,而大城市和特大城市的户籍改革相对困难,主要是认为大城市和特大城市已经过于拥挤,城市承载力有限,因而户籍改革难以推进。在这种观念影响下,像北京这种特大城市的户籍制度改革就显得更加困难。事实上,人口流动的规律是由资源配置的优劣来决定的,在中国,资源配置过于向城市、大城市集中,城市越大,各类资源配置越优越,对流动人口的吸引力也就越大。不改变资源配置而一味地靠户籍限制人口是难以达到预期效果的。事实上,在北京的常住人口中,有的已经买了房子,有的买了车子,有的已经结婚生子,他们享受着北京提供的部分公共服务,只是没有户籍而已。这种户籍限制已经没有多大的实际意义。

2.户籍制度改革的视野障碍

北京市在人口管理和人口规模控制上长期局限在北京市行政空间区域内,缺乏在更大的范围内缓解城市压力的视野。一方面,北京市没有在本市行政区域内统筹人口布局,未能有效构建城市多中心发展格局。另一方面,北京没有有效利用和发展首都圈的特殊作用,以北京为核心的环首都圈发展需要提速。北京市在城市规划发展中也曾试图通过在本市行政区域内发展卫星城、中心镇来改变人口布局,也曾就京津冀城市群发展做出过种种协调和努力,但始终没有改变围绕北京中心城区形成的“单中心”格局,首都圈的发展效果没有充分体现出来。北京“单中心”的城市发展格局,使过多的公共资源集中在中心城区,基本公共服务资源配置不合理,人口不能有效地向城市郊区以及首都圈范围内分流和疏解,导致北京城市核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养区人口分布严重不均衡,首都圈发展滞后,造成城市核心区的人口过度集中,城市交通严重拥堵,“大城市病”暴发,人口、资源、环境压力巨大,反过来又促使人们加强人口控制和户籍管理。

3.户籍制度改革的思路障碍

在全国各地适应经济和社会发展需要开展户籍改革的潮流中,北京市的户籍改革进展缓慢。现有的户籍改革思路仍然受到传统的严格控制人口流动思维的严重制约。在对外来人口问题上,北京市主要通过行政手段控制外来人口增长,对外来流动人口还主要侧重于治安管理。这种人口管理方法实质上是以“堵”为主,试图通过抬高户籍门槛阻止人口规模的膨胀。在对本市农业人口问题上,北京市主要采取传统的“农转非”政策,特别是在征地过程中,加大了失地农民的“农转非”工作力度,促使部分农业人口转为非农业人口。

责任编辑:董洁校对:张少华最后修改:
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