内制约监督制度的改革与完善（2）

二

《决定》进一步明确了党内监督的重点，即“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督”[6]。这一制约与监督主要体现在两个方面。一方面，领导干部是否依法依规，科学行使权力；另一方面，领导干部是否存在以权谋私的问题。具体来说，就是要贯彻落实以下几个方面的工作。

其一，要进一步加强对领导干部的“权力观”“科学发展观”教育。党内的权力来源于广大党员。广大党员通过党代会选举产生党委全委会，党委全委会选举产生党委常委会成员。在此基础上，通过领导班子的分工，领导干部才有机会掌握和运用相关的权力。权力是党给的，领导干部是代表党组织来掌握权力的。他们应该运用这种权力全心全意为党工作，为人民服务。凡贪官污吏和以权谋私者，都颠倒了这种权力的授受关系，把权力视为私人财产和为私人谋利的工具。作为党内民主监督的一个重点，就是严防领导干部滥用职权，以权谋私。

领导干部必须依照党纲，根据领导班子的分工，运用自己所掌握的权力，做好分内的工作。不能违反《中国共产党章程》(以下简称党章)，不能突破权力边界、超越职权范围，更不能滥用职权。主要领导干部应坚持民主集中制的原则，防止独断专行。个人分工负责要同党委集体领导相结合，要坚决贯彻落实党委统一领导下的分工负责制。要坚持民主决策，在决策中广泛听取意见，既要听取领导班子其他成员的意见，也要听取广大党员干部的意见。要坚持科学决策，坚决贯彻落实中央的精神，从本地区本部门的实际出发，深入调查研究，广泛了解社情民意，以推动本地区、本部门工作的健康发展。要坚持科学发展观，树立正确的“政绩观”“发展观”，既要推动本地区、本部门改革开放事业的大力发展，又要坚持协调、均衡发展，注意节能减排，保护环境，维护人民的切身利益，使改革成果真正惠及人民群众。

其二，要严防领导干部以权谋私。严防干部以权谋私的重点在于：一是防止领导干部以权谋官，要严厉打击跑官要官、买官卖官的腐败行为；二是严防领导干部以权谋财，有些干部为了发财，不惜利用手中的权力，贪污受贿，甚至肆无忌惮地索贿。这方面的贪污受贿，直接同政府和市场的关系扭曲有着密切的联系。因此，防止和反对贪污腐败，既要管住权力，又要规范市场。旧体制下，政府的权力过大，直接掌控和配置资源。相关的干部手握重权，进行权力寻租。而一些企业则通过向这些干部行贿，得到所需要的资源。《决定》指出，要“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用”[7]，这既是经济体制改革的“核心问题”，也是从根本上斩断领导干部同市场利益关系的重要举措，有利于防腐反腐体系的建立。

其三，要加强对“一把手”的监督。首先要加强和改进对“一把手”行使权力的制约和监督。我国的政治体制、党内权力结构和运行机制的一个问题是，权力过分集中于“一把手”。与领导班子其他成员相比，“一把手”更加位高权重。党内重大决策，包括重大人事任用、重大方针政策的调整、重要资源的配置乃至重大项目的审批决定，往往最终都由“一把手”拍板决定。共产党是执政党，在现行体制下，党委“一把手”无疑也是整个党政领导班子的“一把手”。党委“一把手”不仅领导和管理党的事务，而且掌管全局工作。地方经济社会发展和改革开放的重大举措，都由党委“一把手”主持、讨论、审议、决策。“一把手”位高权重，而对其又缺乏有效的制约监督机制，这就容易产生各种问题和弊端。轻者会造成独断专行和决策失误，重者则往往造成滥用权力和以权谋私。“一把手”贪污腐败，上行下效，容易产生贪腐大案、“窝案”。因此，贯彻落实十八届三中全会的精神，改革和完善制约与监督制度，必须加大对“一把手”行使权力的监督和制约，下大力实现这方面的制度和体制创新。

《决定》强调要改进中央和省、区、市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。巡视制度是近年我们推出和坚持的一项搞好党风廉政建设的重要举措，它是对现行制约监督体制的一个很好的补充和完善。具体来说，就是由中央纪委会同中组部派出若干中央巡视小组，直接对各省区市、中央各部委和中央企事业单位党组织的工作进行检查和巡视，其重点就是巡视、检查单位“一把手”的工作。这项工作富有成效，得到中央的肯定和广大党员的好评。因此，十八届三中全会决定在以往试点的基础上，全面铺开这项工作。中央直属的巡视小组将分批次轮流对上述单位开展巡视工作，做到巡视工作的“全覆盖”。同样，各省区市也参照中央的模式开展巡视工作。巡视工作并不是现在才开始的。十八届三中全会所强调的是加强和改进巡视工作，也就是在总结以往巡视工作经验教训的基础上，进一步完善相关的制度，进一步规范巡视工作的方式、方法、工作流程和操作程序。例如，巡视小组的工作重点是发现被巡视单位的问题，并将贪腐案件的一些重要线索向纪委及有关部门进行汇报，并不进行腐败案件的查处工作。这就把纪委的正常工作和巡视工作加以明确区分，避免巡视组陷入办案的具体工作，而延误巡视的进程。又如，明确规定了中央巡视小组的成员并不固定，而是临时从各部门抽调一部分领导干部组成。这就避免了被巡视单位对巡视小组成员拉关系、找门路、托人情甚至直接或间接行贿的风险，从而使巡视工作真正做到客观、公正、廉洁、高效。