生态文明建设与环境法治（3）

三、加强环境法治保障生态文明建设

环境问题的解决，取决于三个方面的工作。一是转变观念，尤其是政府和领导干部应当转变观念。所谓转变观念，即是转变对事物的定向或传统的思维模式。首先要转变对物质世界和自然资源的认识，彻底改变过去那种“取之不尽、用之不竭”的自然资源观，树立只有一个地球、地球资源有限的自然资源观，尊重自然规律，尊重自然、顺应自然、呵护自然，真正把自然作为人类的朋友，而不是人类的征服对象。其次要转变对经济发展和经济增长规律的认识，摆脱高污染、高能耗、高投入、低产出的增长模式，走实现清洁生产、发展循环经济的绿色发展之路。同时要转变对社会需求的认识，要认识到人民群众不仅有物质文化需要，还有对适宜的生态环境的需要。此外还要转变对政府职能和政绩观的认识，从追求传统GDP到追求绿色GDP，将环境保护作为政府的基本和重要职能，纳入政府政绩考核体系。

二是充分利用现代的环境保护科学技术。环境保护的实现需要最新的环保科学技术作为保障。科学技术的进化与选择是人类摆脱科技负效应的前提。只有通过生态科技的开发，实现清洁生产、发展循环经济，做到或努力做到生产过程中污染物质的最小排放甚至零排放，实现资源的最低消耗和最大利用才不是一纸空谈。如果没有革命性的技术进步来覆盖增长的环境保护成本，则会带来整体物价的上升，引起潜在的社会不稳定。

三是加强环境法治，用法律手段规制人们的环境行为，规范环境保护活动。不同的文明形态需要不同的法律制度作为支撑。庞德说，对过去，法是文明的产物；对现在，法是维持文明的工具；对将来，法是增进文明的工具。(17)在人类向生态文明时代迈进的今天，生态文明作为以环境保护为主要内容的文明形态，将对环境法治产生深刻影响。反过来，环境法治又是生态文明的法律确认过程。面对当代日益严峻的环境危机，加强环境法治建设是利用法治推动环境拐点到来的必然安排。

当前，对于推进生态文明建设，我们只是提出了方向性、指导性的原则、方针、目标和任务，而要把生态文明建设落到实处，则需要具体的、可行的、定型化的生态文明法律制度来作保障。

(一)当前我国环境法治的基本状况

法治是相对于“人治”而言的，其基本涵义是指严格依据法律治理国家，它是一种治国的方略和方法。法治相对于“法制”来说是一个动态的过程，既包括静态的环境保护法律，也包括环境保护制度在社会生活中的动态运行。环境法治，要求将环境保护活动纳入法治的轨道，环境保护活动必须严格地按照法律的规定执行。环境法治的基本要求有三：第一，应当有较为完善的环境法律体系。第二，严格执行环境法律的规定。第三，严格追究环境法律责任。那么，当前我国环境法治的现状如何?是否符合建设生态文明的环境法治的要求?

自1989年第七届全国人大常委会通过《中华人民共和国环境保护法》以来，我国先后制定或修改了26部环境保护领域的专项法律，内容涉及污染防治、生态保护、资源利用与保护，还有《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》、《中华人民共和国循环经济促进法》等几项综合管理类法律。此外，围绕环境保护相关问题制定的行政法规、地方法规、部门规章更是数不胜数。从立法形式和立法数量上看，我国环境保护领域初步形成了以《中华人民共和国宪法》的相关规定为指引、以《环境保护法》为“基本法”、以专项法律为主体支撑、以大量行政法律法规和其他部门立法中环境保护相关法律规范为辅助配合的环境法律体系。从立法数量上看，环境保护已经成为专项立法数量最多的领域之一。2008年国务院机构改革，国家环保总局升格为环境保护部之后，环境保护部门的整体权限扩大，环保部门的决策权和执行权在环境管理体制中得到加强。此外，近年来，伴随着环境诉讼案件的增多，以及环境司法专门化的理论和实践经验的积累，环境司法开始成为推动环境法治发展的新生力量。

然而，在环保法律数量“与日俱增”、环保行政部门“职权强化”、环境司法“方兴未艾”的同时，环境污染和生态破坏却未得到有效控制，甚至不降反增，环境危机仍然是制约生态文明建设的最不和谐因素。环境法治形式上的“蓬勃发展”与现实环境问题的巨大落差引发我们思考：当前我国环境法治的问题究竟出在哪里?

我们认为，当前我国环境法治的主要问题可以概括为：缺乏科学、全面、系统、前瞻性的立法内容，符合生态文明的行为“无法可依”，违背生态规律的行为“无法可治”，导致执行层面“法立而不行”，司法层面“有法而无罚”。

从法治运行的动态过程来看，法治首先是“良法之治”。环境法治的首要困境是环境立法问题。当前，我国环境立法整体上的立法理念、立法内容、立法模式没有顺应生态文明的要求进行及时的更新和转变，导致理论设计、制度构建和客观需求三者的不统一。立法的不科学直接导致行政执法依据不足、方式不当和司法保障不力。主要表现为：

第一，立法理念落后，法律没有确立生态环境的基础性地位和生态可持续发展观。我国的大部分环境保护法律制定于二十世纪八九十年代，受改革开放后以经济建设为中心的思想观念的影响，当时的立法理念也强调以追求经济增长为主，环境准入标准较低，违法惩罚数额较小，法律责任追究机制不完善，难以起到规范环境行为的作用。

此外，先进的立法理念，例如清洁生产、循环经济理念没有及时在立法中得到体现。以污染防治立法为例，目前大部分污染防治法律仍然以单项的污染防止、污染处理为主导。《环境保护法》第26条规定的“三同时”制度是我国特有的一项环境保护法律制度，而它所关注的重心在于污染物的产生和处理，没有从循环经济的视角考虑资源的再利用。

第二，立法内容滞后，没有起到法律的确认和引导作用。立法应当具有超前性和前瞻性，而在环境立法领域，我们却易于陷入“吉登斯悖论”(18)。环境问题往往具有隐蔽性和累积性，在问题变得具体和可见之前，科学证据不易被发觉。当前环境立法的模式，例如正在进行的“气候法”、“土壤环境保护法”的制定，大体都是以环境问题凸显(例如环境事件频发)促成环境立法的适应性或应急性模式。由于缺乏法律与科学的预先联动机制，立法启动之时往往已经错过了主动解决危机的最佳时期。

环境立法对新生事物的回应也显得滞后和不足。例如，当前环境案件审判机构专门化在我国迅速发展，自2007年11月中国第一个环境法庭——贵阳市中级人民法院环境法庭诞生以来，至今全国已有百余个环境法庭相继出现，中国首个环境法院也在孕育之中。环境法庭的产生和发展为应对日益增多的环境事件、鼓励人们走环境司法救济的道路、推进环境法的正确执行起到了一定的积极作用，然而，环境司法专门化的探索目前仅停留在司法实践和地方层面，而没有在一些关键问题上，例如环境法庭(法院)的机构层级、人员编制、特殊的审判规则等方面予以明确。总体而言，现有的环境立法没有做到有效回应现实迫切需要，难以从司法保障上推动环境法治进步。

此外，立法的片面性、顾此失彼，也导致目标执行不畅。2010年，为了突击完成“十一五”规划分解到各地的节能减排指标，多地采取拉闸限电的方式，居民日常生活、农民灌溉、商户经营等无一不受影响。作为行政压力下产生的节能怪胎，拉闸限电现象反映了我国在执行行政命令和法律规范过程中的固有弊病——规则的制定硬性化而非人性化，单一指标化而非多样具体化，行政力量主宰，忽略法律执行对象的基本生存和发展需求。