生态文明建设与环境法治（4）

(二)更新环境法治理念

在环境法治建设中，科学完备的法律体系是环境法遵守、执行和适用的前提。因此，环境法治理念的更新应首先着手于环境法立法理念的更新。

立法理念直接影响着立法活动和具体法律制度的设计，任何一项法律创制活动都必然受到一定立法理念的影响。立法理念是对法律的本质及其发展规律的宏观、整体性把握。对于环境法治建设而言，只有配合时代发展，将先进的指导思想融入立法理念之中，才能提高环境法律的正当性和有效性。

在建设生态文明的新背景下，环境法立法理念的更新应体现在两个方面：立法目标模式的更新和立法法体模式的更新。

1.立法目标模式的更新。立法的目标模式表现为相关立法的宗旨、任务和目的。建设生态文明，必须重新审视环境法乃至整个法律体系的价值排序问题。没有立法的价值取向，也就没有法的思想依托，并最终导致立法目的的丧失。环境立法目标模式的更新体现在两个方面：

第一，树立生态基础制约观念，将维护生态安全作为环境立法的基础性价值观。生态文明建设必须在自然法则许可的范围内，遵循生态规律进行。生态文明在“五位一体”建设中的地位是基础性、保底性的。立法者应当认识到生态承载力的有限性，牢记生态安全底线，环境立法应做到将生态规律作为立法的准则和检验立法的标准，“以生态安全保底经济社会发展”。

第二，树立整体生态利益观念，通过环境与资源的综合管理实现多元利益的共同增进。生态系统具有要素和功能之间的关联性和整体性，强调物物相关和多样性共生。生态文明建设需要综合考虑政治、经济、社会和文化的需求与价值，将生态文明融入已有的文明建设中，让多元文明在互动中共生、共存、共进。立法者应当摒弃一元目标模式，突破法律部门界限，实现环境立法与整个立法体系的有机融合，以环境保护优化经济社会发展。

2.立法法体模式的更新。立法的法体模式是指在既定的立法体制下创制的各种法律形态。环境立法法体模式的更新体现在三个方面：

一是“基本法”立法模式向政策型、规划型立法转变。环境保护“基本法”是相对于环境保护单行法而言的，是指在一国环境保护法律体系内“地位”最高、作用最大、起牵头作用的法律。它是包含国家环境政策、目标、基本原则和基本制度在内的综合性环境保护法律。目前，我国的环境保护“基本法”——《中华人民共和国环境保护法》——无论从法律位阶、立法内容和实施效果来看，都只能作为形式上的“基本法”，没有起到“基本法”的统领作用，无力担当以法治保障生态文明建设“领头羊”的角色。生态文明建设强调“整体性”，立足于文明建设的高度，因此，环境保护“基本法”的立法模式应当向政策型、规划型的立法转变，真正发挥“基本法”宣示国家基本环境政策，统一环境法基本目标、理念和原则的作用。

二是以自然要素、环境问题作为导向进行专项立法。从生态环境的整体性和关联性来看，环境立法应遵循自然要素的客观规律，以各类环境问题为导向，突破条块限制，有针对性地实现专项立法。目前，“长江法”、“土壤环境保护法”等立法尝试代表了这种立法趋势。

三是其他部门法立法的“生态化”。对自然环境的保护不仅需要制定专门的自然保护法律法规，而且还需要一切其他有关的法律也从各自的角度对生态保护作出相应规定，使生态学原理和生态保护要求渗透到各有关法律中，用整个法律来保护自然环境。

(三)实行最严格的环境保护法律制度

2008年，环保部长周生贤在中国发展高层论坛上指出，未来一段时间是经济社会发展的重要机遇期，也是资源环境矛盾的凸显期，如果不能处理好环境与发展的关系，国家环境安全将受到威胁。因此，他强调，必须实行最严格的环境保护制度。十八届三中全会的《决定》指出，要实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度。最严格的环境保护法律制度是近年来为加强环境与资源保护所提出来的一项新举措。

所谓“最严格”，是相对于以往的环境保护法律制度而言的。“最严格的环境保护法律制度”的基本内涵应为：为应对环境污染与生态破坏的严峻形势，在资源利用，污染产生、转移和扩散，以及生态环境管理过程中，以自然规律为基础，坚持环保优先的原则，在一定的经济社会条件下，严格制定标准，严格保证执行，严格追究责任，最大限度地实现污染持续下降，自然资源利用率持续上升，生态环境持续改善。

最严格的环境保护法律制度是针对我国当前经济社会发展对环境产生严重破坏，环境问题已经威胁到人民群众的基本生存和发展的现状而提出来的。在环境危机凸显的今天，环保优先是最严格的环境保护法律制度应当坚持的基本原则。坚持环保优先的原则并不是要求一切经济社会活动都为环保让步，以经济停滞甚至经济后退换取环境保护，而是强调守住生态安全的基础性价值，明确生态红线，在发生突破生态红线的情形之时实行环境保护一票否决。

最严格的环境保护法律制度中“最严格”的标准，应当在充分尊重生态规律的基础上，综合考虑地区、经济社会发展水平等因素。另外，最严格的环境保护法律制度应当是有效的制度，既然是“最严格”，就要求严格制定、严格监督、严格执行，建立一整套运行机制，并将“最严格”的标准贯穿其中，在各个环节保障制度的运行。

最严格的环境保护法律制度不是指某一项单独的环境保护法律制度，而是由一系列环境保护法律制度组成的制度群。因此，最严格的环境保护法律制度在运行过程中需要按照一定的需求进行分解和落实。从制度的设计上看，最严格的环境保护法律制度应当包括最严格的污染治理制度、最严格的环境质量目标制度、最严格的环境经济政策、最严格的政府目标考核制度、最严格的准入和退出制度、最严格的环境损害责任制度等。具体而言，包括：(1)环保优先制度；(2)政府环保目标考核制度；(3)战略环评制度；(4)总量控制制度；(5)区域限批制度；(6)环境税制度；(7)环境污染损害赔偿责任保险制度；(9)生态补偿制度等。

(四)在执行层面考虑主体的相对性

在立法内容上将最严格的环境保护法律制度进行固定仅仅是第一步，最严格环境保护法律制度运行成功的关键在于执行。最严格的环境保护法律制度，在立法标准上加大了环境保护力度，也从一定程度上增加了对主体行为的规范程度。因此，如何保证制度的实施是值得思考的重大问题。

环境危害行为的主体既可以是政府和公职人员，也可以是企业，还可以是公民个人或集体，针对不同主体执行环境保护法律制度时不能“一刀切”，要考虑到主体的相对性，顾全法律的目的和不同主体的需求。

针对作出行政行为的政府主体，要执行最严格的监督与考核机制。监督与考核机制主要针对当前环境行政执法不到位的状况，要配套出台政府环境保护目标考核制度，建立将环境保护纳入重要指标甚至基础性指标的政绩评价标准，健全环境质量技术监控体系，最终实现将环境保护法律制度融入生态文明建设的综合决策机制中，实现政府决策的绿色化和生态化。

针对实施生产行为的企业主体，则要考虑到生产主体在市场经济中的逐利性，在管制的基础上加强引导，实行“底线原则”与“顶线原则”并重。最严格的环境保护法律制度相当于为生产行为设定一个底线(横着的标尺)，底线之下是法律不允许的，而底线之上则凭借企业的社会自觉，这是最严格的环境保护法律制度的基本思路。但是，如果仅仅依靠底线原则，作为市场经济主体的生产者难免会在逐利性的驱动下跨越法律红线，法律制度只管限制，不顾发展，“立而不行”，这也违背了立法的初衷。因此，在“底线原则”的基础上，还应配合“顶线原则”(竖着的标尺)，即通过包括经济刺激制度在内的多元机制引导生产者在底线之上继续向上，越向上越好，让生产者的市场行为与环保行为互利互惠、相互促进，形成持久的良性循环。

而对公民主体而言，应当考虑到当前全社会的生态意识比较薄弱，对公民行为的引导应当以普法宣传、公众教育为主。

(五)严格追究环境法律责任

最严格环境保护法律制度运行的保障在于严格追究环境法律责任。目前，我国现行环境保护法律对违法行为的制裁与惩戒和威慑破坏环境行为的立法目标不符合，制约了环境保护法律制度的实施。追究环境法律责任的总体思路是严格化，在具体操作层面要求实现层次化和多样化。

环境法律责任追究的严格化体现在：

第一，严格追究环境行政管理失职人员的环境法律责任。

第二，加大对企业环境违法行为的行政处罚力度。具体而言：(1)对企业实行处罚的同时，对企业负责人或主要责任人进行处罚；(19)(2)提高处罚力度，特别是提高罚款数额；(3)创新处罚方式，对持续违法行为要将按日计罚作为执行处罚手段。

第三，加大打击环境违法犯罪的力度。2011年通过的《中华人民共和国刑法修正案(八)》将《中华人民共和国刑法》第338条规定的原“重大环境污染事故罪”改为“污染环境罪”，降低了环境犯罪的门槛。然而近年来，环境污染事件依旧频发，最终以“污染环境罪”被追究刑事法律责任的案件却少之又少，究其原因，首先是污染环境罪在实践中取证难、认定难，使得案件在侦查阶段就障碍重重；其次，环境行政违法行为与环境犯罪行为衔接不当，行政制裁与刑事制裁没有对接，影响了刑法打击环境犯罪的效果。最高人民法院、最高人民检察院在2013年6月18日公布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，细化了《刑法》的有关规定，明确了具体操作标准，反映了环境刑事法律责任追究严格化的思路。在今后的立法中，还应注意行政制裁与刑事制裁的对接，使不同层级的法律在违法情节、入罪门槛、处罚方式等方面形成一个严密的循序渐进的体系。

此外，环境法律责任的追究除了从行政执法机关和司法机关的角度进行加强以外，还应发动公众全方位的社会监督力量，开放公众进入环境司法的程序。实现环境司法专门化，以专门审判机关、专业审判人员、专项审判规则鼓励环境诉讼，是通过司法手段有效监督环境违法行为，追究环境法律责任的必由之路。