推进行政审批制度改革的对策建议（3）

规范审批流程。引入标准化理念对审批流程进行规范管理。制定行政审批标准化管理的整体框架，逐步制定涉及行政审批基础性标准规范、行政审批咨询规范标准、审批办理的规范标准和监督检查的规范标准。对行政(审批)服务的提供场所、办公设备、服务设施、人员组成、人员素质、服务礼仪、部门和项目进驻、部门对窗口授权、政务公开、服务监督、考核以及考核结果运用等进行了全面规范，实现“服务质量标准化、服务方式规范化、服务过程程序化”。

强化监督管理。规范行政审批权力，要进一步减少审批环节，优化审批程序，明确审批权责，加强监督制约。要深入推进“阳光审批”，推进政务公开，扩大公开的范围，提高工作透明度，最大限度方便基层、企业和人民群众办事。进一步完善行政审批项目清理审核机制、新设行政审批项目审查论证机制和行政审批廉政风险防控机制。加强对行政审批权力行使的监控，建立健全行政审批权力监督体系，完善行政审批责任追究制度，防止利用行政审批权“设租”、“寻租”。在新的时期，要建立通过电子监察、视频监控、服务对象评价、义务监督员监督、民意调查等手段,多方共同参与的审批权力监督管理体系。

六、地方政府简政放权推进行政审批制度改革与政务服务平台建设相结合，做好“改”

建设行政审批服务平台，创建“一站式”政务服务体系。多年来，各地政府部门积极探索和推广集中审批、并联审批等有效做法，不断完善行政审批机制制度，把行政审批、公共服务、便民服务和公共资源交易逐步纳入政务服务中心办理，加强政务公开力度，在实践中不断创新行政审批和政务服务的体制机制。我国已建设3117家政务服务中心，其中省市级政务服务中心377家，区县级政务服务中心2740家。另外，乡镇(街道)还建立了37334个便民服务中心，为公众提供信息与咨询、审批与收费、投诉与监督等“一站式”政务服务。在全面深化改革和践行党的群众路线教育实践活动中，政务服务中心建设有利于实现标准化、公开化、规范化和均等化的政务服务，有利于实现政民互动、信息共享、部门协同和监督监察，呈现了现代政府公共服务的实施方式、实现路径和实现价值。

相对集中审批权力，推动部门审批体制改革。对于承担行政审批权力的地方各个部门来说，其内设业务机构多以行业领域来划分，一个业务科室可能兼具业务指导、行政审批、技术审核和监督管理多项职能，可以说是决策执行监督全管，通常是抓了权力忘了责任，把更多精力投入到审批环节而忽视情况调研和事中事后监管。而部门内部审批职能较为分散，除少数几个部门的审批事项由1个科室具体承办外，更多部门办理审批业务由3个以上科室承担，最多的涉及10多个科室，不同科室的审批业务又由不同领导分管，关关核，层层审，很多部门科室之间关系本来就没理顺，中间扯皮迂回环节多，极易造成事项拖延，更不用说那些涉及多个部门的审批业务，比如大家诟病的固定资产投资项目审批事项，涉及审批科室多达几十个，把关的各级领导也有几十个，三百多个工作日，上百个公章就不足为奇了。在地方政府统一部署下，原来分散到各部门的行政审批权力，通过“两集中，两到位”(即部门行政审批服务职能向一个科室集中，部门行政审批服务科室向政务服务中心集中;部门行政审批项目进驻中心落实到位，部门对窗口人员的授权到位)集成整合在同一个物理场所(政务大厅)，确保现场办结率和按时办结率，实现“一个窗口受理、一个处室审核、一个领导审批、一个公章办结”，形成了整体性的组织管理、一体化的业务运作、无缝隙的对外服务这一新的行政权力运行格局，大大提高了行政审批效率。以前推进这项改革时，仅仅归并审批权，不调整技术审核和其他权力，科室名称几乎也没动，在新时期，要以本届政府机构改革和转变政府职能为突破口，强化规划标准研究和内部监督，加强事中监管和事后考评职责，大力整合归并和调整科室职能，建立诸如调研科、监管科、审查科、考评科等，弱化前置审批的含金量，强化后续监管的责任和权力，推进部门事中事后监管体制形成。

以行政审批资源集成为先导，推进审批机制创新。政务服务中心不断集成与企业和人民群众密切相关的行政管理事项，包括行政许可、非行政许可审批和其他服务事项，对原先分散、零星，不能统一管理的审批权力进行集中统一管理，科学整合行政服务资源，是以政府行政资源“集成”为先导，以为公众提供便捷高效的无缝隙服务为目标，创建集成化的政务服务新机制，比如对行政审批中流程最长、环节最多、业务最为复杂的基本建设项目审批许可进行的并联审批流程再造和机制创新等。政务服务中心集成创新有六大机制：内部转换机制，汇聚扩散机制，简约办理机制，服务提升机制，比较竞合机制，窗口倒逼机制。这是将行政审批的业务运作(审批许可)、技术支撑(信息化)有机结合，将行政审批的简化优化与跨部门的许可审批流程再造有机结合，充分考虑到社会转型和社会公众的需要，是地方政府行政审批制度改革的演进路径和方向。

构建网上政务服务平台，推进行政审批信息化和智能化。信息化建设对政府提高审批服务效率、改变审批方式、推进政务公开透明都有着积极的促进作用。引入了信息化技术，使信息化在互联网背景下与行政审批和政务服务有机结合，为行政相对人提供网上服务，提供基于整体事项管理、完整业务服务，打造一体化办理流程的网上政务服务中心。充分利用电信网、广电网、互联网等科技手段在政务服务中的应用，提高政务服务信息化水平。在审批部门信息系统各自独立、网络环境极其复杂的情况下，要坚持以窗口服务和网上服务为载体，以审批信息与资料共享为基础，深化网络平台及业务系统的应用，建立前台综合受理、平台业务整合协同、后台数据资源共享的运行机制，实现政府内部的跨部门系统协同，做到数据开放、信息共享和知识管理，方便基层和群众，提高行政审批效能。充分利用行政审批事项物理地点集成，审批信息系统集成，审批办事人员集中以及办事程序规范化和标准化等特点，进行“政务云”服务创新和智能型服务创新。

七、地方政府简政放权推进行政审批制度改革要建立督查考核机制，做好“评”

在简政放权推进行政审批改革过程中要狠抓落实，就必须抓住“评”字，以评促放，以评促改。

评作风和行政文化。行政审批制度改革涉及政府行政管理的制度惯性和行为习惯，行政审批制度改革目标是建立服务型政府，要让政府从管制型向服务型转变，从审批管理到政务服务转变，从官本位向民本位、社会本位转变。着力解决审批机关存在的“门难进、脸难看、事难办”，以及“行政不作为、慢作为、乱作为”的问题，着力解决利益驱动问题，促使政府正确履职，高效履职，廉洁履职，全心全意为人民服务。评作风就是看对群众的态度，是否尊重群众和关心群众，是否坚持党的群众路线、观点和方法。审批业务服务直接联系人民群众，与公众、企业的切身利益密切相关，直接关系到社会公众对政府的感受和评价。坚持评作风就是要引导政府部门执政为民，把群众需求作为创新的重点，创建为民服务的体制机制、渠道路径和工作方式。创新政民互动机制和评估机制，尊重人民首创精神，积极引导民众参与政府管理和相关改革决策，解民情、听民意、汇民智，引导公务员利用政民互动机制充分释放企业对取消行政审批事项的内在驱动力，保障人民群众“说得上话、插得上手”。

评项目和改革进程。为了确保取消和下放的行政审批项目落实到位，对已取消的行政审批项目要建立监督检查评估程序。一是由原实施部门对取消行政审批项目的贯彻落实情况进行自查，主要包括对取消的行政审批项目，是否存在违法将项目转交下属事业单位、协会继续审批的行为;是否存在拆分、合并或重组审批事项以新的名义、条目替代类似审批的行为;是否存在以某种名义进行变相审批的行为。二是由行政审批制度改革部门会同纪检监察部门，对部门落实取消行政审批项目情况进行检查，并对取消后的社会效果进行评估，形成评估报告，向社会公布。三是评估那些承接下放的行政审批事项的部门的审批流程和实际效果，分析是否改革优化了事前审批，是否加强了事中和事后管理，以及是否释放活力和激发动力，取得了预期效果;四是评估部门间的进度，通过发送审批项目取消和下放进度表，在部门之间形成竞争比较、相互促进的机制。五是由审改部门和纪检监察部门针对检查评估情况，提出整改措施，并监督改进，必要时把相关改革情况向本级党政领导汇报，并进一步完善相关改革方案。

评结果和实际绩效。重点是评估行政审批的效率、效能、效果和长效。评效率就是看行政审批是否少了，是否快了，是否更方便了;评效能就是看审批部门领导力、协同力、治理能力、依法行政水平等是否提高;评效果就是要看人民群众是否满意，是否取得了明显的社会效益、经济效益、生态效益等;评长效就是要评行政审批改革制度化的成效，是否建立政府行政管理科学的长效机制和治理体系。加强行政审批制度改革，提升政务服务品质，涉及政府的内部治理和能力建设，对树立执政为民的政府形象、增强政府公信力、营造优良的政务环境，推进政府各项政策的落实，以及促进社会经济的全面发展、构建和谐社会都具有重大意义。

评人员和创先争优。审批改革的动力最终还是取决于机关全体人员回应经济社会发展需求、积极改革创新的决心。广大公务员对行政审批制度的弊端有真切的直感，他们是取消和下放行政审批后加强监管的主力军，他们是一种推动改革不断深化的自动自发的力量。要评估公务员创新意识和创新成效，并将其纳入领导干部、公务人员、部门工作的年度考评体系，引导他们积极学习借鉴，参照外地先进或试点地方的改革经验，要进行“对标”，找到适合自己的标杆，查找工作不足，明确努力方向，还要参照标杆，分析标杆，制定改进的举措和方案，同时将改进措施与每个人的日常工作紧密联系，进行实时监控，纠正偏差，努力超越标杆，创造新的标准。要以评估机制来引导开发来自公务员内部改革力量的平台，引领公务员深入开展调查研究，敢于啃硬骨头，勇于冲破思想观念的障碍，积极把先进的管理理念引入到行政管理的制度创新中，以机制变革促体制改革，以行政管理创新促进行政改革发展。

八、地方政府简政放权推进行政审批制度改革要运用法治思维和法治方式

树立法治理念，要用法治思维和法治方式创新政府管理，从行为到程序、从内容到形式、从决策到执行都必须符合法律规定，让行政权力在法律和制度的框架内运行。同时要保障改革在法制框架内推行，对于那些需要修改现行法规的改革举措，要立法决策与改革决策相结合，先修法再推行。

建立取消下放行政审批项目的审查制度。行政审批项目除部门红头文件设定的非行政许可事项外，大多都是依照相关法律法规设定的，遵照法律的“谁立谁废” 原则，要按照《立法法》、《行政许可法》和国务院相关文件，明确省级人大和政府立法机构以及有立法权的地方人大和政府取消行政审批项目的主体地位、权限和作用。按照有关规定，对提议取消下放的行政审批项目，进行合法性审查和有效性评估，以此为依据决定行政审批事项的取舍，同时及时按规定修改设定该项目的法律、法规、政府规章，然后由同级编制部门重新核定各部门三定方案。相关部门要尽快组织修改审定相关规定，确保法律法规规章和规范性文件规定的一致性。另一方面明确取消下放行政审批项目的法治管理原则。取消下放的行政审批项目必须是保留的权力清单和行政审批项目清单目录中的项目;取消下放的行政审批项目必须由有权取消下放的主体在法定权限范围内依法取消;下放某些行政审批项目还要听取下级政府的意见和建议，评估其是否具备相关审查条件和后续监管能力;取消的行政审批项目必须是通过公民自行决定、市场调节、行业自律和事后日常监管来解决的。

规范取消行政审批项目的程序。一是行政审批制度改革部门，对本级或下级政府正在实施的，且属于本级人大或政府设定的行政审批项目，通过采取座谈会、论证会、听证会等形式，广泛听取有关公民、法人和其他组织的取消意见，同时征求实施部门的取消意见。二是行政审批制度改革部门根据公民、法人、其他组织和实施部门的意见，提出取消行政审批事项的论证材料，包括合法性论证材料、必要性论证材料、合理性论证材料三方面内容，重点说明该事项可以通过市场机制、行业自律、企业和个人自主决定以及其他管理方式能有效解决以及取消后对经济社会可能产生的预期效果。三是行政审批制度改革部门将论证材料报送法制部门和编制部门进行审查。审查合格后，行政审批制度改革部门按照设定行政审批项目的权限，分别报送有权取消的机关进行审查论证。

规范下放行政审批事项的程序。一是广泛征求意见。对本级政府当前保留的行政审批事项，一方面向下级政府征求需要下放审批的建议，并要求说明下级政府可以承接该事项所具备的条件。另一方面向行政相对人征求需要本级政府下放审批的建议，从曾经在在本级政府部门申请过行政审批的申请人中选取。二是评估下放建议。对下级政府和行政相对人提出的下放建议，由本级政府审批办组织法制部门、相关审批部门对其进行评估论证。其中，对部门主动提出下放的事项，要认真审核，督促落实下放“含金量”高的事项。三是统筹整体下放事项。对于评估通过可以下放的事项，要与仍保留的事项进行对比分析，尽可能的保证一个事项整体一次性全部下放到位，防止出现下放一半环节、留着一半环节或者先放权再以备案为由变相收权的情形发生。四是公布下放事项及办事指南。在最终公布下放行政审批事项目录时，要同时公布下放的行政审批事项的办理权限、设立依据、申请条件、申请材料、办理时限、办理程序等内容，从而确保各地方承接后办理该事项的条件、时限等方面一致，从而避免一些事项下放后出现混乱的局面。

把非行政许可事项审批管理纳入法治轨道。对于非行政许可审批，国务院已经专门下发通知，做出统一部署，要求全面取消，不留死角，该调的调，该转的转，该撤的撤。但是，从目前地方政府行政管理的实际情况看，非行政许可具有面广、量大、权大、责小的特点，几乎所有部门都有非行政许可事项，涉及社会、经济管理的各个领域，更为可怕的是，很多行业主管部门以审代管，甚至把审批作为管理的唯一方式。在没有变革传统行业事业管理模式和没有建立新的公共资源配置机制条件下，清理非行政许可事项不仅仅是完善事中事后监管问题，它可能还涉及行政资源的分配权力和分配方式问题，一方面因其设置门槛很低，一个部门领导乃至处(科)室负责人便可拍板决策，部门出个文件乃至发个函即可实施，而且在现实管理环境中还具有一定效果，即使去掉了也容易死灰复燃;另一方面由于这些事项不受行政复议和行政诉讼的约束，很多事项从表象看仅限于内部管理，难以制约监督，导致权力寻租空间较大，部门改革动力不足。同时，多数非行政许可事项的设定，或多或少都涉及上级政府(部门)规章、规范性文件或有关工作要求，清理这类非行政许可审批事项不得不面对与上级机关政策规定冲突的难题。为扩大和巩固简政放权的改革成果，地方立法机构、地方各级政府和审改负责部门必须组织专门力量对其进行专项研究，全面清理，要不断创新管理机制和构建新型治理体系，并将其纳入法治轨道。

（作者为中国行政管理学会副秘书长、研究员）