胡鞍钢：中国经济决策机制的民主化、科学化、制度化（4）

四、中国《政府工作报告》与美国总统《国情咨文》的比较

与中国政府工作报告形成对照的是美国的总统《国情咨文》，两者最大的不同在于前者反映了更切实的民主决策。一方面从内容上看，中国政府工作报告全面涉及了社会主义现代化“五位一体”总布局的各个方面，有明确的施政目标；而美国总统《国情咨文》不仅内容框架单薄，施政目标也是寥寥可数（见下表）。以2014年为例，中国政府工作报告提出了18项量化目标，共包括了31项量化指标；而奥巴马《国情咨文》共提出了6项量化指标，不及中国政府共工作报告的20%。从过去几年的文本内容看，美国总统《国情咨文》指标内容不定、体系结构多变，多旨在回应当年热点及焦点话题，应景意味和时效性明显；而中国政府工作报告以一系列经济社会发展重要指标回应人民需求，指标内容全面，体系结构稳定，完成情况可检验、可对照。

另一方面，从决策过程上看，中国政府工作报告起草修改过程时间更长，参与人员范围更大、人数更多，各方意见征询广度、吸收水平更高。

相比之下，美国总统《国情咨文》的起草班子主要是白宫的20多人组成，包括总统的顾问和高级人员。起草步骤依次包括：酝酿阶段，由白宫总统办公室根据总统要求和过去一年主要施政内容、国内外形势等对咨文关键词、主题、框架等进行设定。分头起草阶段，由咨文起草班底人员撰写咨文初稿。建议征询阶段，由咨文内容所涉及到行政当局各部门、委员会及政界其他资深人士对咨文内容提出修改完善建议，并汇总到咨文起草团队。最后是校对定稿阶段，咨文起草团队根据汇总的意见和建议对咨文初稿进行补充校对，并将咨文送法律专业人士进行评议。至此，国情咨文基本定稿，送总统亲自审阅修改和定稿。最后由总统公开发表。

由于美国是分权制衡体制，就会出现“否决”机制，当总统行政当局在与国会意见相左时，国会就会否决，或者拖延表决。如奥巴马总统的医改方案和就业方案是一拖再拖，一让再让、一改再改，成为“蹩脚的改革”。只要奥巴马医改得不到多数支持，他在任八年期间很难成功，如果他离任，就可能会流产，半途而废。这表明在美国任何一项重大的改革只要触及到各方利益，常常是分歧远多于共识，对峙多与妥协，失败多于成功。诚如几年前美国布鲁金斯学会的研究人员对笔者曾讲，奥巴马想改革，美国体制就是不帮忙，处处掣肘。而你们的胡锦涛想改革，中国体制总是帮忙，总能实现目标。他对2009年中国的医改能够覆盖到13亿人口规模，感到敬佩。也同样如奥巴马总统2012年《国情咨文》中一针见血地看到这一事实，称之为“华盛顿将一事无成，因为华盛顿四分五裂”。[2]