公务员加薪之争背后的改革博弈（3）

三、以公务员加薪为契机继续推进政治体制改革

根据对公务员加薪之争各派观点的分析基本可以得出如下结论： 支持公务员加薪的各种观点大部分缺乏合理性，有些甚至荒谬；但民众反对公务员加薪的各种观点也过于片面化、感性化，他们其实并不真正反对为公务员加薪而是对公务员收入的不透明，部分公务员的腐败和特权感到不满，反对加薪只是他们这种情绪的宣泄，因此难免偏激；只有折中观点比较理性地分析了公务员加薪问题，认为应该先改革，后加薪，即使加薪也应该向艰苦地区、非权力部门、基层岗位的公务员倾斜，逐步缩小公务员内部之间的收入鸿沟，并且加薪不应该成为公务员的特权，而是应该考虑同步增加企事业单位弱势群体的收入，防止公务员收入与普通大众的差距过大，激化社会矛盾。然而，在当前改革进入深水区，阶层分化日益严重，贫富差距不断扩大的背景下，理性的声音可能很难被对立观点的双方接受。在力量不对等的情况下，公务员群体由于掌握更多话语权、行政权，凝聚力比较强，对决策层的影响力更大，可能会利用自己的优势地位单方面为自己加薪。当前网上盛传的以深圳模式为蓝本进行的公务员加薪改革方案就是公务员集团利益的反映，他能有效缩小公务员体系内部收入差距，但这种普涨式的加薪会进一步增加公务与行政成本，扩大公务员群体与其他群体的收入差距，加剧其他阶层的不满，从而进一步分裂社会，严重削弱执政党的执政基础。并且，公务员影响力的增强必然导致行政权力的进一步扩张，民权和市场力量的萎缩，与当前中央政府市场化导向，廉政建设的改革方向背道而驰。因此，对于公务员加薪问题，绝不能任由个别强势利益集团操纵，为满足小集团的利益而损害国家整体利益，而是应该通盘考虑，使公务员加薪得到社会绝大部分人的认同，并成为进一步推进行政体制改革的催化剂。在当前反腐斗争取得阶段性成果，公务员的三公消费、灰色收入得到有效遏制，人民群众对中央政府改革充满期待的情况下，深圳模式的公务员普涨加薪只会让人民群众怀疑中央政府的改革决心，进而丧失改革信心。因此，对于公务员薪酬改革应该兼顾各方利益，把改革放到市场化、民主化的改革大背景下来进行，使薪酬改革成为整体改革的一个有机组成部分，并为更深层次的政治体制改革创造条件。基于这个目标，笔者认为当前公务员的薪酬体制改革可以有3种方案选择。

第一种是保守方案。这种方案在吸收深圳公务员分类改革基础上，对加薪方案进行了调整，改变以往金字塔式的加薪方案，采用倒金字塔式的加薪方案，越是基层的公务员加薪越多，以大幅缩小不同层级公务员之间的工资差距。在倒金字塔型加薪方案基础上，政府还应针对不同岗位的工作环境、劳动强度，对艰苦岗位、贫困地区的公务员实行更多的补贴倾斜，使公务员的薪酬更为公平。除为公务员加薪外，政府还对教师、医生等事业单位低薪职工进行同步加薪，以保持体制内不同部门、单位职工之间收入的相对公平。保守方案有效地提高了公务员工资，缩小了公务员之间的工资差距，稳定了公务员队伍，也提高了事业单位职工收入，使社会上最有话语权的两个群体中的绝大部分人成为改革的坚定支持者。但这种改革进一步增加了政府的财政负担，扩大了体制内外的收入鸿沟，却并没有触动既得利益集团的利益，也没有满足普通大众要求消除官僚集团特权，制约政府权力的要求，可能会进一步激发体制外其他群体的不满。并且，运动式、自上而下的政府监督面临着多重委托—代理困境，监督部门的道德风险难以避免，必然要求进一步的集权，从长时间看可能导致更严重的职务寻租，使腐败问题更加严重，阶层分化、贫富分化问题加剧，激化社会危机。因此，保守方案会加剧社会分裂，消解反腐败成果，不利于改革的深入推进。

第二种是激进方案。这种方案要求进行激进的市场化、民主化变革。鉴于老百姓并不是真的反对为基层岗位、贫困地区，艰苦部门公务员加薪，而是对公务员系统内部猖獗的寻租、腐败，公务员的社保特权，机构臃肿、人浮于事，庞大的公务开支，优厚的社会福利感到不满，因此，要从根本上化解老百姓对政府的不满，就必须进一步加强民主化改革，使政府为老百姓这个权力的来源负责，而不是自身异化为权力的来源。只有把权力关进笼子，才能从根本上减少寻租，而要把权力关进笼子，就必须让人民掌握最终的决定权。人民代表大会就必须具有真正的代表性、权威性，司法必须独立出来以保障司法的公正性，舆论自由和言论自由的空间必须不断扩大，使老百姓有权力监督官僚集团。在这个基础上，才能很好地解决公务员集团的薪酬、福利问题，有效防止公务员的寻租、腐败、特权问题。然而，激进民主化的风险也很大，成功需要很多条件。二战后独立的100多个国家中，只有韩国、智利转型比较成功，其他国家和地区要么陷入部族纷争、独裁统治，要么陷入民粹主义泥潭不能自拔。考虑到中国普通老百姓的文化水平普遍较低、民粹主义思想土壤深厚、社会矛盾非常尖锐，阶层分裂严重，民族问题凸现，因此过于激进的民主化改革可能导致中国民粹主义泛滥，阶层冲突激化、民族矛盾恶化，陷入拉美化泥潭。

第三种是折衷方案。这种方案既不保守也不激进，而是在充分考虑中国现实国情的基础上以小步快跑方式进行渐进的制度变革，最终积小胜为大胜。在公务员加薪问题上，这种战略既反对深圳模式的为加薪而加薪，坚持先改革再加薪，使加薪成为改革的契机；也反对激进的民主化，防止社会动荡陷入拉美化陷阱，而是采取可行的、稳健的制度改革方案。该方案在继续坚持自上而下的行政监督、严惩腐败的同时，把主要精力转移到基础性的制度建设上来，以加强对政府权力的约束与监督，使公务员的收入透明化，有效巩固反腐倡廉成果。其具体措施包括：从制度层面加快推进公务员与政府官员的财产申报与公示制度，公务员的工资公开制度，政府预算的人大审查与表决制度；进一步减少政府的审批权力，赋予市场、社会更多自治权力，积极鼓励社会、媒体对政府的监督；进一步精简公务员队伍，降低行政开支在国家财政开支中的比重，不断提高公务员素质、政府的服务能力和水平； 建立灵活的公务员聘任、退出机制，打破公务员的终身制；逐步取消公务员的社保特权，建立统一的社会保障体制。只有不断地限制政府权力，增强公务员收入与权力的透明度，复兴社会和市场的力量，加强民众对政府权力的监督，才能从根本上防止腐败，保证公务员队伍的廉洁高效。在此基础上，中央政府才考虑为公务员加薪。

深圳公务员分类改革有利于缩小公务员内部收入差距，促进公务员内部的发展机会均等，值得在全国推广，但应该强化公务员考核机制和退出机制，保证公务员队伍的适当流动性，提高公务员的整体素质。在加薪设计上采取倒金字塔模式，越是基层公务员加薪越多或等额加薪，对于艰苦岗位、贫困地区公务员可以发放特殊补贴，以缩小公务员内部收入差距，实现内部分配公平。但加薪也要考虑到其他群体的反应，教师、医生等事业单位低收入群体也应同步加薪，并且加薪幅度不低于公务员群体，以维护社会分配公平。同时，政府应尽快提高弱势群体的最低生活保障金，农民养老金水平，医疗保障水平，使经济红利惠及全民。至于加薪的资金来源，一是可以通过节约的行政开支，压缩的“三公消费”节余，国企的红利分配，竞争性国有企业的私有化筹集；二是可以压缩政府的基建、经济发展投资，在技术进步瓶颈难以突破的情况下，政府过度投资只能加剧产能过剩，造成重复建设，效率低下，不仅影响消费也对私营经济形成挤压效应，得不偿失。

从当前中国现实国情看折衷方案可能是最优选择，它既可以避免保守方案可能导致的社会矛盾进一步激化，也可以避免激进方案可能导致的改革失控。从短期看折衷方案满足了老百姓限制政府权力、打击腐败、精简政府机构、提高政府工作效率的要求，也缩小了公务员内部之间，不同部门之间的收入差距，使改革红利覆盖范围不断扩大，提高了中央政府威信，巩固了执政党的执政基础，为下一步的改革创造了良好社会环境。从长期来看政府官员、公务员财产公开制度的推进，人大权力的加强，政府预算的公开与表决，政府权力的退出，社会、市场经济的复兴，公务员特权的取消，公务员准入机制和退出机制的完善都为进一步的市场化、民主化开辟了空间，并可能形成不可逆转趋势。因此，对于当前的公务员加薪之争既不能简单地反对也不能简单地赞同，而是应该以公务员加薪为契机通过各种制度改革打破利益集团的阻挠，突破旧体制的路径依赖，把改革不断推向深入。

参考文献：

［1］黄丽娅．以改革公务员工资制度为契机规范社会收入分配秩序［J］．价格月刊，2008，(03)：43－44．

［2］刘植荣．国外公务员工资和退休金真的比普通人高吗［EB/OL］．http：/ /www.aisixiang.com/data /71742．html．

［3］刘尚希．不能以腐败为由不给公务员涨工资［EB/OL］．http：/ /www．aisixiang．com/data /73023．html．