对我国新型城镇化顶层设计中若干问题的思考

近年来，新型城镇化成为政府部门、学术界及公众讨论的热点。人们主要围绕“新型城镇化究竟新在哪里”、“新型城镇化之路怎么走”等问题展开了热烈的讨论。这实际上涉及到新型城镇化的内涵及其规划和建设等基本问题。比较取得共识的一点是，新型城镇化应该是人的城镇化，而不能仅仅是城镇建设的城镇化，因而农民工市民化是新型城镇化的核心任务之一。但是，仅将城镇化理解为农民离开乡村到城市落户的过程是不全面的。因为，一方面，新型城镇化是一项系统工程，涉及到城乡经济、社会、文化、生态、制度等诸多内容；另一方面，人的城镇化的本质应当是生活方式的城镇化，要让城里人与乡下人共享同等的权利与福利。虽然居住在乡村，但在交通、水电气、污水和垃圾的集中化处理等基础设施方面和学校、医疗、社会保障等公共服务方面能够享受与都市一样的生活水准。李佐军指出，与过去的以大拆大建、大规模建设基础设施、“造城运动”、房地产开发为特点的城镇化有所不同，新型城镇化是人本城镇化、市场城镇化、文明城镇化、特色城镇化、绿色低碳城镇化、城乡统筹城镇化、集群城镇化、智能城镇化。推进新型城镇化的关键有两个方面：一是要推进改革，通过一系列改革消除城镇化的障碍；二是要做好规划，明确新型城镇化规划的重点是人口城镇化规划而非城镇建设规划。张军扩也认为，新型城镇化发展的关键是要深化改革、推进改革，构筑有利于城镇化发展的体制机制，应主要做好规划制度、土地制度、户籍制度和要素市场四项改革。然而，有关新型城镇化的顶层设计方面的研究刚刚起步 ，研究的广度和深度也明显不足。有鉴于此，本文对此展开讨论。

一、关于新型城镇化的总量控制和增速控制问题

我国新型城镇化的主要目标是提高全体市民的生活质量与人居环境质量，形成城镇化的数量增长与质量提升并行发展的格局；引导大、中、小城市和小城镇合理分工和有序合作，形成高效互动的城镇体系网络结构；推进生产要素城镇化与生活方式城镇化的协同发展，形成和谐共进的城乡关系地域系统。为了实现上述目标，需要实行城镇化的总量控制。

一种观点认为：我国城镇化的总量控制近期以到2020年以前城镇化率为65%左右，最终在70%以下比较适宜。这主要是因为我国有世界上最长的农耕文化历史；有较多的丘陵地带，不易进行规模化农业生产；文化和地理条件与日本和意大利相近，它们的城市化率分别为67%和68%，所以中国也应保持相对较低的城镇化率。当然，还有一个重要原因是中国的人口总量规模大，对粮食的自给性需求压力也大，必须确保国家粮食安全的需要。

另一种观点则主张：应通过大力推进城镇化来释放中国经济的增长潜力，在2009年中国城镇常住人口6.2亿人的基础上，再新增5.8亿人，到2030年使我国的城市化率达到80%，并从城市人口增长速度、城市规模、城市就业、城市住房等方面论述其可行性。

上述两种观点是关于未来约20年中国城镇化增长模式的典型代表，暂且将其分别称之为“适度增长模式”和“快速增长模式”。当然，笔者赞同“适度增长模式”。主要理由如下：

(1)根据联合国的预测，2030年中国总人口为15亿人，其中城镇人口9亿人，城镇化率为60%；根据麦肯锡的预测，2030年中国城镇人口达10亿人，城镇化率约为66.7%。这两种预测结果均与“适度增长模式”比较接近。

(2)改革开放以来，在中国工业化和城镇化快速推进过程中，由于忽视环境承载力，忽视效率和公平，以及城镇化进程明显落后于工业化，我国多数城市已经处于“亚健康”状态，譬如：PM2.5爆表、地下水污染、土壤重金属污染、交通拥堵、食品安全危机频发。因此，大多数学者认为，应当放慢城镇化增长速度，由粗放式增长逐步转向内涵式发展，注重提升城镇化质量，避免走向“过度城镇化”的危险。而“快速增长模式”则要求未来城镇人口年均增长率达到3.19%(从2009年的6.2亿增加到2030年的12亿)。而1993～2013年，是我国快速城镇化时期，城镇化率年均约增长也只有1.5%，因此，未来20余年要达到过去10年2倍以上的年均增长率，几乎是难以想象的。国际经验也表明：城镇化率高于50%的国家，其城镇化年均增长率控制在2.5%以下才能保证较好的增长质量，否则，易于出现“过度城镇化”的危险。

(3)工业化是城镇化快速增长阶段的主要驱动力，未来在生态文明理念指引下，中国工业化将走向绿色、集约、智能、低碳的转型发展之路，对城镇化速度增长的支撑作用将有所弱化，而服务业将成为未来城镇化的重要支撑力量。在通过产业转型和结构升级推动城镇化的进程中，未来经济增长的速度放缓是十分正常的现象，同时也将带来城镇化速度的下降。

(4)资金和土地仍将是中国城镇化的主要制约因素。据笔者初步测算，若要在2020年解决2亿农民工的市民化问题，则资金需求总规模约为279935亿元～296508亿元；若要在2030年再使2亿农民工市民化，则新增资金需求总规模约为282932亿元～296132亿元。倘若2030年中国人口城镇化率达到80%，需要新增转移入城的人口总量为5.8亿人，比我们估算的4亿人还要多1.8亿人，所需的资金总量至少还要增加253290亿元～266688亿元，筹资压力无疑将会进一步增大。再从建设用地的需求来看。倘若到2030年新增转移入城的人口总量为5.8亿人，按人均需要建设用地100平方米计，所需新增建设用地总量为5.8万平方公里。而2010年我国建成区面积为4.05万平方公里，新增建设用地量要远超现有建成区面积总量，在土地资源约束趋紧的背景下，显然是不可能的。

(5)如果到2030年之前我国城乡差距能够真正缩小的话，则农村人口的“城市崇拜热”就会明显降温，而愿意生活在少污染、近自然的小康农村地区的居民就会相对稳定下来或保持在一定的比例。然而，我国城乡差距的缩小将是一个漫长的过程，不可能在短期内完成。

(6)退一步来说，即使中国的人口城镇化率最终可以到达80%，但从时间上来看，也绝不会出现在2030年，而是远在2030年之后。

还需指出的是，城镇化的主要目标是着力提高城乡居民的生活质量和宜居环境质量，实现居民生活方式城镇化。真正的城市是由居民而非由混凝土组成的，城市的主体是居民，他们愿意居住在城市还是乡村，最终是由他们自己“用脚投票的”。而且，当城乡差距基本消弭之后，城市居民亦可工作在城市而居住在乡村，乡村居民也可就业在乡村而居住在城镇。到那时，户籍问题已不再像现在这么重要了，城镇化率指标同样也不再是一个重要的控制指标了。因此，笔者认为，应当淡化对人口城镇化率终极目标值的控制，加强对人口城镇化率年均增长速度的控制，促进人口城镇化与土地城镇化的协调发展、经济活动城镇化与生活方式城镇化的协调发展。