对我国新型城镇化顶层设计中若干问题的思考（2）

二、关于城市群的建设构想问题

城市群(又称城市带、城市圈、都市群、都市圈)是指是以大城市为核心、大中小城市有机结合而成的一体化发展的城市集合区域。该区域内各城市之间具有紧密的经济、社会、文化和生态联系网络、明晰的产业分工与合作网络、一体化的城市基础设施和公共服务网络。自2007年党的十七大提出要“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”以来，“大城市”和“城市群”已成为中国城镇化发展的战略重点。虽然城市群本身不是规划出来的，而是城市发展到高级阶段的产物，或者说是区域经济发展的一个结果，但对其加以适当的战略谋划和政策引导仍然是十分必要的。

1．一级城市群的建设构想

在中国大陆，究竟规划和建设多少个一级城市群较为合理？目前的设计和构想是5个一级城市群，它们是：长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、武汉城市群、成渝城市群。我们认为，上述5个一级城市群的规划方案尚未覆盖到西北地区和东北地区，不利于这两大地区的整体和长远发展。从区域经济可持续发展或空间均衡发展的视角来看，中国大陆规划和建设7个一级城市群比较合理，它们是：

长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、武汉城市群、成渝城市群、关中城市群、辽中南城市群。这样，华东、华北、华南、华中、西南、西北、东北七大区域均有中心城市和城市群的带动，有助于促进区域内的协调发展和区域间的相对均衡发展。

2．次级城市群的建设构想

次级城市群的建设构想应当覆盖到每个省级行政区，即除了拥有上述7个一级城市群的省(市、区)以外，还应保证其他没有一级城市群的省级行政区至少要有1个次级城市群。当然，相邻省份也可合作共建次级城市群。这样，下列次级城市群就需要列入规划建设议程之中来：山东半岛城市群、中原城市群、海峡西岸城市群、长株潭城市群、环鄱阳湖城市群、北部湾(南宁—北海—钦州—防城港)城市群、晋中城市群、黔中城市群、滇中城市群、哈尔滨－大庆－齐齐哈尔城市群、长春城市群、呼和浩特－包头－鄂尔多斯城市群、天山北坡(乌鲁木齐—昌吉—石河子)城市群、银川平原城市群、西宁－兰州－天水城市群、江淮城市群、海口－三亚城市群、拉萨城市群等。其它的城市群还有徐州城市群、温州城市群等。

3．百万人口以上大城市的居住人口比例控制

吴季松先生认为：特大城市规模控制的现实不应回避，最大城市以木桶短板原理控制用水人口不应超过2500万人；我国百万人口以上大城市的居住人口比例宜控制在40%以内。笔者认为：一方面，对城市人口总量规模的控制实质上是对城市建设用地总量规模的控制。另一方面，在市场经济条件下，如果城市公共资源配置相对比较均衡，居民会自行选择与自己能力相适应的城市居住和生活，国家或城市政府对城市人口总量规模控制的意义就会削弱。因此，笔者认为：着力缩小城乡差距与区域差距，保障城乡公共资源相对均衡地配置，远比控制城市人口总量规模更加重要和更有意义。

王旭教授的研究表明：美国城市化经历了三个主要发展阶段：(1)从殖民地时期到1920年，美国初步实现了由乡村社会向城市社会的转变，成为一个城市化国家。1920年美国人口突破1亿大关，城市化率达到51.2%；百万人口以上的大都市区共有6个，人口1763.9万人，占美国人口总量的16.6%；(2)1920年以后到1940年，是美国的大都市区化阶段。到1940年，近一半人口(47.6%)居住在大都市区内，其中： 百万人口以上的大都市区增至11个，人口达3369.1万人，占美国人口总量的25.5%；(3)1940年以后到1990年，美国成为一个大型大都市区为主的国家。百万人口以上的大都市区增至40个，人口达13290万人，占美国人口总量的53.4%，即美国有一半以上的人口居住在百万人口以上的大型大都市区里。到2000年，美国百万人口以上的大都市区又增至47个，人口达16151.8万人，占美国人口总量的比重又上升至57.5%。与此同时，规模较小或孤立独处的小城镇人口则持续减少。

由上可见，美国实际上已成为一个以城市群或都市圈为主导模式的城市化国家。日本也是一个以城市群或都市圈为主导模式的城市化国家，2009年百万以上人口城市居住人口占总人口的比例为49%。另一个占比超过40%的国家是加拿大，2009年百万以上人口城市居住人口占总人口的比例为44%。

中国作为一个人口总量庞大、人口密度较高的国家，将城市群或都市圈战略作为城市化的主导战略模式，从总体上来说，应当是正确的。但需要注意的是，中国最大城市的人口规模应尽量控制在3000万人以内；我国百万人口以上大城市的居住人口比例宜控制在50%以内。

还需要指出的是，城市群或都市圈的发展并不是要排斥或否定非都市区的发展，我们不能把两者的发展孤立开来或对立起来，而是要实现两者的合理分工与相对公平和协调发展。城市群或都市圈实行人口集中、产业集聚、资源集约和城镇集群发展策略，提高人口和产业经济承载能力及财富创造能力；非都市区以粮食安全和生态安全为主要职责，并通过国家层面上的利益协调机制，健全和完善多形式、多途径的区域补偿制度和政策，确保都市区和非都市区的居民在收入水平、生活质量、公共服务水准、社会福祉等方面的相对均衡发展。这也是实施主体功能区规划的根本要义。