对我国新型城镇化顶层设计中若干问题的思考（3）

三、关于农民工市民化的控制问题

1．农民工市民化的总量控制

2012年我国跨区域流动的外出农民工数量达16336万人，由于总量规模巨大，不可能在短期内全部完成市民化转化过程，只能分期分批实现转化。这就要求确定转化的原则和准入条件。吴季松先生提出，农民工市民化的转化原则有：年城镇农业转移人口的数量增长应保证城镇人均收入实现倍增，应保证人均水资源量不进一步降低，应保证城镇贫困人口不能增加，应保证城镇的各种基础设施的保证率不降低，应保证城镇新市民与老市民享有基本同等福利的能力；农民工市民化的准入条件是：有连续2年以上的合法住处；有连续3年以上的正式工作，其中在一个单位不得少于2年；家庭人均收入高者和纳税者优先。上述原则和准入条件的设定，主要是为了确保农业转移进城人口能够在城镇安居乐业，享受与城镇居民同等的生活质量与基本公共服务。

2．外来人口中非就业人口数量和比重的控制

随着大城市外来人口总量规模的增长，其中非就业人口数量和比重均呈现递增的态势。在这些非就业人口中，主要可分为未成年人、老年人及其他类人员三大类。未成年人主要包括在校学生和学龄前儿童。近几年来，随着国家“两个为主”(以流入地为主，以公办学校接纳为主)教育政策的贯彻落实，外来人口随迁子女数量的增速已经超过外来人口总量的增速。老年人口随子女入城现象及其他类人员也基本上与外来人口总量呈现同步增长趋势。据上海市闵行区统计，2011年全区外来人口中，未成年人有71369人，60周岁以上的老年人有37465人，其他类人员有198612人，三者合计共307446人，约占当年全区外来人口总数(1156870人)的26.58%。可以预见，随着国家对外来人口随迁子女就学政策的不断调整和完善，外来人口中未成年人的数量会继续增多，其增长的速度仍会超过外来人口总量的增长速度。由于外来人口中的从业人员在大城市落户政策的逐步放宽，其父母因年老需要照顾、退休后与家人团聚、为照看下一代等因素，老年人口进入大城市的数量也会逐年增多。这些都会导致外来人口中非就业人口的数量和比重上升。由此可见，在关注农民工问题的同时，还应当重视外来人口中非就业人口的生存和可持续发展问题。

但鉴于进城务工农民及其家属数量巨大，只能分期分批逐步完成他们的转化过程。建议优先解决举家迁徙或长期在城市务工人员的社会保障和随迁子女就学问题；然后在具备条件的城市，再逐步解决老年人口随子女入城定居问题，尤其是独生子女的父母随迁入城定居问题，并同步推进其养老保险关系的跨地区转移接续，进而完成农民工市民化的全过程，实现其职业转换、居住迁移、身份转变的系统性转化。至2012年我国举家迁徙的农民工约为3375万人，要争取用5年左右的时间逐步完成他们在打工城市的市民化过程。