对我国新型城镇化顶层设计中若干问题的思考（4）

四、关于耕地保护红线与生态安全底线的控制问题

1．耕地保护红线的控制

近年来，学术界就我国18亿亩耕地红线的存废问题展开了争论。有学者建议，扩大城镇建设用地规模，改变严守耕地红线的思路，从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线，实现全国范围内的土地占补平衡。单从学术探讨的视角来看，这种观点或许有其可取之处：它将偏重耕地占补“数量平衡”的传统思路调整为强调耕地占补“当量平衡”的新思路，即强调占用耕地和补充耕地在产出能力和质量上的平衡。从单纯强调耕地占补“数量平衡”转向数量与质量并重的双平衡，应当是有道理的，将这种观点理解为不再坚守18亿亩耕地红线，也许只是一种误解罢了。然而，它招来诟病的真正原因，恐怕主要在于其实践上的可操作性：

(1)我国工业化和城市化进程中所占用的耕地基本上是优质耕地，而补充的耕地质量则大多不如所占用的耕地质量，数量平衡容易做到但质量平衡或产出能力平衡的确较难实现；使在增减挂钩的背景下，城乡建设占用的大多是高等级耕地，而新开发补充的耕地主要分布在各种自然和社会经济条件相对较差的地区，耕地保护重数量、轻质量的倾向依然普遍存在。

(2)我国耕地质量状况总体偏低，优质耕地仅占耕地总面积的33%，平均等别仅处于中等水平，而且旱地比重超过了一半，水田仅占26%；况且，近年来我国耕地质量的总体变化趋势是下降的，而不是上升的。全国遭受重金属污染的耕地面积达2000万公顷，约占耕地总面积的1/6；全国每年因重金属污染的粮食高达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。

(3)从全球层面来看，我国耕地的单位面积产量已经不低，再通过提高单产进而扩增总产的潜力不仅有限，而且依靠大量施用化肥、农药、杀虫剂等技术手段来提高单位耕地面积上的产出能力的传统做法也是不可持续的，依靠转基因技术、添加剂、生长剂等技术来增加产量的做法，同样会带来更严重的食品安全问题。

(4)我国粮食产量的增长速度赶不上粮食需求的增长速度，每年进口的粮食总量在逐年增加，确保我国粮食安全的压力仍在增大。郑风田指出：我国粮食总产虽已实现十年连续增长，但近年来粮食进口却屡创新高，2012年分别进口谷物和谷物粉1398万吨，大豆5838万吨，棉花580多万吨，糖370多万吨，肉类220万吨，奶制品110万吨，自给率已低于90%；按我国现行的消费人口数量估算，大约需要30亿亩以上的粮食播种面积才能满足要求，而目前我国只有18亿亩耕地，加上复种也只有24亿亩粮食播种面积，还需进口6亿亩的粮食。

(5)在城乡土地权利二元和市场二元的体制背景下，一旦放弃耕地红线，地方政府很可能凭借推进城镇化之名而大肆侵占农业土地、掠夺农村价值和盘剥农民利益，进一步加剧城乡社会矛盾和冲突。

(6)另据报道，目前国内的农村集体经营性建设用地存量，大概相当于我们每年新增建设用地指标差不多10倍，也就是说，按照目前中国的城市化的用地需求，这些农村集体经营性建设用地的存量，可以为城市化提供差不多十年的用地需求。另据最新报道，第二次全国土地调查发现，全国耕地保有量将超19亿亩，高于此前官方统计的18.24亿亩瑏瑧。根据我们的研究测算，国土部下达各省(市、区)2020年的建设用地指标基本上是够用的。因此，我们认为，18亿亩耕地保护红线无需调整，完全可以再延后10年甚至更长的时间。

2．生态安全底线的控制

传统城镇化发展模式过于追求经济总量与增长速度而忽视经济发展质量，过于追求城镇建设用地规模扩张而忽视生态用地及生态空间保护，过于追求产业用地供给而忽视公共空间需求，不顾生态环境的承受能力，对自然一味采取征服与攫取的方式，最终导致生态环境严重恶化，此起彼伏的雾霾、不断曝光的水污染以及土壤重金属污染等生态环境问题即是明证。事实上，资源约束趋紧、环境容量有限已经成为我国国情的基本特征。因此，必须加快转变城镇发展方式，加强城镇生态文明建设，稳步推进能源总量控制及其污染总量控制，切实维护生态安全底线，实施倒逼管理机制，提高城镇可持续发展能力。

国际城市发展的经验表明： 城市生态用地(基础型生态用地与生产型生态用地之和)占城市土地总面积的比重以60%～70%为宜。而我国一些大城市或特大城市的生态用地比重尚未达到这一底线要求。譬如，上海市规划到2020年其广义城市生态用地面积达3500平方公里，占全市实际陆域总面积的比重也只有52%左右。因此，应高度重视生态文明建设，将生态文明实力作为城市新的软实力和核心竞争力来培育，将城市生态空间扩张列为城市发展的重要战略目标之一。这就要求我们首先应当创新城市发展理念，由对城市规模的追求转向对城市幸福感的追求，由对城市高楼大厦的竞逐转向对宜居城市的竞逐，由“环境为发展让路”转变为“发展由环境制导”，由对城市经济实力的追求转变为对城市生态竞争力的追求。