从治理现代化的角度看新一轮财税改革（2）

政府的“公款”管理能力亟需加强

这个背景首先就是在过去20年里面，准确的讲大约从1996年开始，中国五级政府已经摆脱了当年两个比重不断下降，造成的财政紧张局面。说得更简单一点，在高速经济的增长背景下，过去20年里面中国五级政府已经从当年的贫困政府变成了富裕政府。1994年，也就是距今20年前的分税制财政体制改革，那个时候五级政府一年花的钱也就是4千多亿元人民币，20年以后的今天我们的政府四个预算加起来一年开支超过20万亿元人民币，也就是说，政府的财政身价涨了50多倍，现在我们是一个不差钱的政府。但是当一个政府由贫困政府转向富裕政府的时候，不一定是好事，因为国家的治理能力跟政府是否有足够的资源并没有那么大的相关性，有钱并不代表有治理能力。

中国在公款管理这个领域，或者是财政治理这个领域，每年审计署的审计报告披露了很多方面这些案例，各种腐败、寻租、违法违纪案例层出不穷，这些问题根源就是公款管理，说的准确一点，就是我们的财政治理能力跟国际先进水平相比，差距还非常非常大。我在这一点特别强调一下，有钱的政府不一定是有治理能力的政府，“钱”和花好钱的“能力”是两个全然不同的概念。这就是为什么要推动新一轮改革的第一个背景。

第二个背景是传统的治理方法、治理工具效果不怎么太好。我们一直习惯于不断的开会，不断的发文件，甚至用发票的方法去进行国家的管理，政府的治理。我们有时候讲文山会海，有什么事开个会，发个文件，天天开会，天天发文件。然而现代政府的治理非常复杂，会议可以开，文件也可以发，但是最重要的是，如果政府真正有治理能力，它首先必须有良好的预算能力，就是花好公款的能力，这种能力特别取决于财税改革的深度、广度、高度。如果我们不能塑造现代化的财税制度，那么政府就不会有那种统筹规划的能力。治理最简单和最基本的一点，是把政府的政策、纳税人的钱财和公民的意愿进行统筹规划，进行高度的集成，这三个基本的治理要素、资源、政策还有民众的意愿，只有实现高度的集中和统筹，政府才会有足够好的治理能力。但是这个方面我们现在还是差强人意的。

还有一个背景，今天政府做任何事情都要花钱，这和过去不一样。在计划经济时代，政府主要搞指令性计划，靠国家所有权的全面控制、全面的行政管制等等这些传统方法进行治理。这种治理工具和方法虽然比较原始，但不怎么需要花钱。可今天这些老式而陈旧的治理工具，要么已经消失了，要么会产生很多的问题，今天政府的治理中，几乎每个地方都要花钱，而且要花很多的钱。包括中国大陆为了维持稳定要花的钱，维稳费就是一个天文数目。可以这么讲，治理的能力主要就是取决于花好公款的能力。政府如果在花好纳税人钱的方面不能有出色的表现，这个政府实际上缺乏欠缺能力的。

另外，公款的良好管理不仅关系到政府的治理能力还关系到全体人民的核心利益。核心利益不是外围的利益，就是一个核心的利益。今天的政府要干很多的事情，关于经济生活的方方面面。其中政府要做的第一件事情，就是要管理好庞大的公共资源，其中最主要的就是公款。做到这一点，如果没有一套现代的财政制度，肯定是空想，所以中国必须致力于推动现在财政制度的建设。自古以来，一个国家积累的弊病很大程度上都可以通过财政方法解决。唐朝中期，中国有一位伟大的政治家和理财家杨炎，他就讲过：“夫财赋，邦国之大本，生人之喉命，天下理乱轻重皆由焉。是以前代历选重臣主之，犹惧不集，往往覆败，大计一失，则天下动摇。”其实我们可以看到历史上各个朝代，在这个王朝的中期和晚期都会积累很多的问题，如果这些问题没有深刻的财税的改革就不能解决，更不能为未来的复兴奠定一个长期的制度框架，所以中国进行必须进行财政制度的改革，要缩小在这个领域和发达国家的巨大差距。这就是我们的背景。