时建中：推进依法治国释放全面深化改革长期红利（3）

三、四中全会的《决定》突出考虑五个方面

解读十八届四中全会《决定》，我觉得还需要认真学习习近平同志对《决定》所做的《说明》。在这个说明当中，他特别指出来，四中全会的《决定》突出考虑五个方面工作，或者从五个方面来进行考虑。

第一个方面，贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，贯彻党的十八大以来党中央工作部署，体现全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国这“三个全面”的逻辑联系。所以，这就可以看到，十八大以来，无论是十八大本身、十八届三中全会、十八届四中全会，以及在这个期党中央所做的一些部署，它都是一脉相承的，都是有机的整体。它反映了党中央对于全面建成小康社会、全面深化改革和全面依法推进依法治国这项工作的战略部署。所以说，这“三个全面”是一体的，而不是孤立的。因此我们有这样一个说法，那就说十八届三中全会和十八届四中全会是一个姐妹的会议。十八届三中全会提出的全面深化改革的决定和十八届四中全会提出的全面推进依法治国的决定，也是一个姐妹篇。它们是一体化的，不能把它们给分裂来看。也就是说，我们整体的目标是要建成全面建成小康社会；而全面建成小康社会有一个非常重要的实现路径，那就是要全面深化改革；而怎么去全面深化改革，就必须要靠加强法治来进行引领，加强法治来予以保障。因此，全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国是有内在的逻辑关系的，是不可分割去理解和解读的。

第二个方面，围绕中国特色社会主义事业总体布局，体现推进各领域改革发展对提高法治水平的要求，而不是就法治论法治。也就是说，十八届四中全会是专门讨论法治的问题，但是我们对于法治的理解，不能就法治而论法治，这又要回到一个法治的目标上来。法治的目标什么呢？还是要推进全面建成小康社会，还是要有助于全面深化改革。也就是说，全面推进依法治国本身也是深化改革的一个内容，也是建成全面小康社会的一个标志，同时它又是全面建成小康社会、全面深化改革的一种保障机制，所以不能够就法治论法治。

第三个方面，反映目前法治工作基本格局，从立法、执法、司法、守法4个方面作出工作部署。因为法治建设回到具体的工作当中，一定是分成这么几个环节：立法、执法、司法和守法。我们可以看到《决定》也是按照这样一个逻辑：要解决立法的问题，要解决执法的问题，要解决司法的问题，要解决守法的问题，要解决加强和改进党对法治工作的领导的问题，也是按照这样一个逻辑关系来理顺。

第四个方面，坚持改革方向、问题导向，适应推进国家治理体系和治理能力现代化要求，直面法治建设领域突出问题，回应人民群众期待，力争提出对依法治国具有重要意义的改革举措。这是非常重要的一个特点。四中全会的《决定》有强烈的问题意识，敢于直面问题。敢于直面问题本身也是一种责任心，也是一种担当精神。如果不能够直面问题，最后就不可能有效的去解决问题。只有直面问题，那么所直面的问题才可能被有效的去解决。只有这样，才能够回应人民群众的期待，提出对依法治国具有重要意义的改革举措。当我们发现问题，而且找对了问题，才能够找到解决这些问题更好的方式、更好的举措。

第五个方面，立足我国国情，从实际出发，坚持走中国特色社会主义法治道路，既与时俱进、体现时代精神，又不照抄照搬别国模式。中国的法治建设，一定有中国的特色，所以我们一定要走中国特色社会主义法治的道路。

《决定》本身在起草的过程当中，形成最后的文件的过程当中，已经考虑这五个方面，因此我们在学习它的时候，也要从这五个方面来进行考虑。这样完整去解读十八届四中全会的《决定》，以及这个《决定》与十八届三中全会的决定、十八大的报告之间内在的这样一种逻辑关系。

四、法治建设领域突出问题

法治建设领域突出问题都有哪些？在《决定》当中也有提及。《决定》当中有这样一段文字：必须清醒看到，同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题。三个方面主要表现。第一，有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。

这一段主要针对立法的问题。在过去很长一段时间内，我们在解决有法可依的这个工作当中，尽管成绩很大，实现了社会经济生活主要方面基本上做到有法可依，但也暴露出有些立法科学性不够。那么科学性不够其中表现在什么地方呢？不能够全面反映客观规律和人民的意愿。因为法治建设本身必须和社会经济发展的规律要相适应，不能够违背这些规律，而且法律具有很高的人民性，实际上是人民意愿的反映。如果既不能反映客观规律，又不能够反映人民的意愿，说明立法的科学性不够。同时针对性和可操作性又不强。可操作性不强，它可能有多种多样的原因，但其中有一个非常重要的原因，那还是对立法所要调整的社会现象和领域把握不够，认识不够；对于可能面临的问题，可能认识不够；可能采取的措施、对策不够。最后，在立法过程当中，再加上利益的博弈。立法部门化，部门利益化，利益法治化。这样的话，不同利益的博弈使得法律应有的可操作性减弱。操作性一减弱，那就意味着这部法律的实施机制难以去构建。在实施过程当中，就会本身不能够解决问题，甚至还能够派生出一些问题。所以说，法治建设的工作好与不好、成效大与不大、能不能解决真的问题，很大程度上看立法这个环节。    甚至还出现什么呢？在立法的过程中，立法工作部门化的倾向。就刚才我已经提及到。我们现在确实存在着立法部门化，为什么部门化呢？因为不同的部门不同的利益，所以部门利益化，而正好他负责相关的立法，通过立法的手段要把本部门的利益以法律的形式要固定下来，利益又法治化了。那么在执法机制里面，可能会出现争权诿责。那就说，有利的、能扩大自己本部门势力范围的，可能就要去争；但是一旦可能会面对一些责任承担，或工作难度大可能就要去推诿，这样的行为在立法过程当中产生一些问题以及没能有效解决的问题，一定会在执法环节当中反映出来。因此就会出现第二个方面的问题。

第二，有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈。

执法和司法当中存在的问题应当是有目共睹的，一方面成绩巨大，另一方面问题也非常的突出。而且在《决定》当中特别提出了这么几个方面：权责脱节、多头执法。多头执法，一方面它可能会造成执法的越位、执法的错位、执法的缺位。它和争权诿责一定是相呼应的。这是多头执法可能产生的不良效果，这从执法的角度。而多头执法对于相对方来讲，带来另外一个负面的影响，就是会加大守法成本。比如说在市场经营活动当中，一些经营者在面对多头执法的情况下，可能今天是一个部门来了，明天一个部门来了，后天又另外一个其他部门来了，而每一个部门执法，比如说需要提交的材料是一样的，同样的材料要送交不同的几个部门，而且必须要专人来去陪同，守法成本非常的高，所以群众反映非常差。因为待会儿重点讲市场和政府的关系，所以关于司法本身存在的问题，我在这儿不再多说了。至于说选择性执法的问题，这个问题更加严重。选择性执法本身是一种不公正的执法，因为法律面前人人平等。如果是选择性的执法，就意味着并非所有的人在法律面前是平等的。这种执法行为本身就是对法治的一种破坏。

第三，部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。这个主要从全社会的法律意识、法治观点角度来去看，尽管跟过去相比，我们全社会的法律意识普遍提高，但是不健全。还有一个表现就是对法治本身没有形成自己的信仰。如果公民对法律没有形成信仰的话，我觉得更多地要考虑来自于政府的一些影响，是不是政府的一些作为、或政府的一些滥作为、或政府的一些不作为，破坏了公民正在形成的或者刚刚形成的对法律的信仰呢，这也是我们值得反思的一些问题。

那么在我们生活当中，其实我们还会有很多除了《决定》当中所例举的，还有强势执法。我们可不要把依法治国理解为依法治民，把法律工具化，打着法治的旗号来鱼肉百姓。这个就不再是依法治国了而是依法治民，已经走向了依法治国这个良好愿望的反面。还有趋利执法、钓鱼执法。媒体已经披露大量钓鱼执法的案例，这也是对法治行为的一个破坏。除此之外，还有神秘执法。在执法的过程当中，不愿意公开执法的依据和相关信息，或者能不提供就不提供，能少提供就少提供，为什么呢？怕麻烦怕节外生枝。而且在出现问题的时候，往往是捂盖着，报喜不报忧，甚至隐匿和篡改一些信息。如果出现这种情况的话，往往是和腐败和滥用权力是密切相关的。所以习近平同志在四中全会的《决定》的说明中引用了英国哲学家培根的一句话：“一一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”加强法治建设，一定要强化依法行政和构建法治政府。否则的话，那些执法乱相会对法治和法治信仰造成摧毁。

五、正确理解十八届三中全会和十八届四中全会的关系

在习近平同志《说明》中有这样一段文字说，党的十八大提出了全面建成小康社会的奋斗目标，党的十八届三中全会对全面深化改革作出了顶层设计，为了实现这个奋斗目标，落实这个顶层设计，需要从法治上提供可靠保障。这一任务在什么时候完成？那就是由十八届四中全会来完成。前面我就反复强调的，学习十八届四中全会《决定》不要孤立的学习，否则的话就是法治论法治，一定要回到十八届四中全会决定，它一定是服务于十八大提出的全面建设小康社会，要服务于并且指引于，并且要保障十八届三中全会提出的全面深化改革。而十八届三中全会的《决定》提出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好的发挥政府的作用，这是我今天要重点给大家去解读的。也就是说一定要把十八届三中全会有关经济改革重要的部署、安排，和十八届四中全会决定的全面推进依法治国要有机联系起来去理解和认识。而且我们还要注意，关于政府和市场的关系，这应当说是我们改革以来一直要解决的问题。既是需要解决的一个重点问题，也是一个难点问题。