时建中：推进依法治国释放全面深化改革长期红利（4）

六、处理好政府和市场的关系

如果我们回顾这三十多年的改革，从70年代末我们刚刚吹响改革的号角的时候，我们的改革的路径基本上是政府主导行政力量予以保障。但是，这样的改革之路恐怕已经走得差不多了，它能够给改革带来的红利已经非常少了。这条改革之路要走下去的话，已经走不通了。正因为这样的，十八届三中全会《决定》明确提出全面深化改革，一定要处理好政府和市场的关系，并且要做到使市场在资源配置中起决定性作用和更好的发挥政府作用。那如果说市场将来在资源配置中要起决定性作用的话，那就说市场能解决就交给市场去解决，只有在市场解决不了、解决不好的时候才要去发挥政府的作用。这就意味着我们改革的路径就要发生一些变化。如果说过去我们改革路径是政府主导和行政保障的话，那么未来的改革就应当是市场驱动、法治保障。因为只有发挥市场的驱动力，才能够实现市场在资源配置中的决定性作用。而这种市场驱动又不能够受到不当的干扰，因此法律要保障。而法律的保障，那就要在一个相应社会主义市场经济法律体制中，去划出一条边界。这条边界就是市场的归市场，政府的归政府。

所以说如果说全面深化改革的重点是经济体制改革，核心是处理好政府和市场的关系，那么在现阶段，能否使市场在资源配置中起决定性作用，最为核心的问题是如何限定行政权力的边界。基于全面建设小康社会，为了全面深化改革特别是经济体制改革，在推进依法治国的过程当中，我们要正确的用法律手段，用法治的思维，法治的方式去处理好政府和市场的关系。

那么，我们针对性地分析一下十八届三中全会《决定》提出的一些改革的举措，它是十八届四中全会全面推进依法治国提出的任务清单。也就是说，如果说十八届四中全会全面推进依法治国是为了保障十八届三中全会提出的全面深化改革话，那么十八届三中全会所有的改革举措或实现目标，都需要根据十八届四中全会决定的精神在依法治国过程当中予以保障。我们可以这样来认为，十八届三中全会提出的很多措施都会表现为对十八届四中全会的一个任务清单。

比如说，在十八届三中全会当中提出来要坚持和完善基本经济制度，其中提出了完善产权保护制度，这就意味着我们既有的产权保护的法律制度存在着一些问题。最大的问题是什么呢？表现为各种所有制经济不能够平等地使用生产要素，不能够公开公平公正地参与市场竞争，或者说在参与市场竞争的过程当中不能够平等地受到法律保护。这就意味着在全面推进依法治国的过程中，需要去解决这些问题，从这些角度来具体完善。

再比如说，在十八届三中全会决定当中还提出要积极发展混合所有制经济。大家看十八届三中全会的价值选择是积极发展。积极是一种态度。但是混合所有制怎么混合呢？那混合所有制无非是公有制和非公有制之间的混合嘛，那这个混合更多的表现对非公有制经济对于现在一些公有制经济领域的一些进入，如果不能进入就没办法实现混合，那如果这样的话，那涉及到一个社会开放的问题，涉及到一个社会准入的问题。不放开就没法进入，没法进入就没法混合，那怎么样开放呢？通过什么的手段来开放呢？开放到一个什么样的程度？开放哪些领域呢？应当说关于这个问题在过去我们出台了很多文件，就以国务院的名义就出台过两个关于支持和鼓励非公经济发展的两个“非公36条”。在这两个“非公36条”当中大量的文字描述了市场开放的问题。

再比如说混合所有制。那还有一个可能是公有经济和非公有经济共同投入一个企业里面去，那么下面紧接着带来另外一个问题，持股比例怎么安排，持股比例的上限是多少呢？那非公经济持股比例超过51%的话，会不会说可能会构成对国有资产的侵犯呢？如果说公有经济要把自己持股比例减持到51%以下，是不是会造成国有资产流失呢？如果这些问题不解决，大家就可以看到，观念不解决，后顾之忧不解决，那这项工作推进难度就非常大。怎么样去解决呢？这不能靠人们去拍胸脯保证，这个定心丸最好是法治化。积极发展混合所有制经济，这是十八届三中全会决定提出的一种改革的举措。怎么去保障实现了呢？要法治化，怎么法治化呢？按照十八届四中全会的《决定》，在全面推进依法治国的过程当中，通过科学的立法、严格的执法、公正的司法来去保证，保障混合所有制经济能够积极的发展。

再比如说，在十八届三中全会当中还提出来要建立公开、透明、开放的市场规则。这样一个非常美好的状态或愿景怎么才能够转化为现实，而且转化出来的现实怎么能够得到保障呢？这种保障怎么可预期？还是要靠法治。也就说在十八届三中全会决定当中提出，要实行统一市场准入制度，这个制度在哪儿呢？毫无疑问现在没有。这就意味着我们在完善以宪法为核心的社会主义法律体系当中，需要去构建一个统一的市场准入制度。怎么构建呢？还是要本着科学立法的精神来去建立。而且在制定负面清单的基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外的一些领域。这个清单怎么制定呢？这个清单由谁来制定呢？制定这个清单的程序是什么样的呢？这些东西都是需要进入法治化，通过法治的方式来去解决的。

再比如说，我们还提出要完善由市场决定价格的机制，这应当说是发挥市场在资源配置中决定性作用的一个必然结果或应有之意。如果一方面我们要发挥市场在资源配置当中决定性作用，另一方面所有的价格都不能由市场决定，市场毫无疑问是没有配置功能，更不要谈决定性作用。如果发挥决定性作用，一定要尽最大程度的放开价格，让市场来进行决定，政府不应当进行不当的干预。当然有些价格，恐怕不能够完全交由市场来去进行解决，但是这里就要注意到它的范围。政府定价的程序，还有动态调整的这种程序，这都需要进一步去法治化的。

在十八届三中全会《决定》中还提出要建立城乡统一的建设用地市场。这个应当更加是任重而道远，这一定更需要法治化。否则的话，就会造成一个新的混乱，就是说建立城乡统一的建设用地市场，一定需要法治化。

那么在十八届三中全会《决定》当中还提出要加快转变政府职能，要深化财税体制改革。我们过去加快转变政府职能，更多是看政府自身的积极性、主动性。在未来恐怕不能由政府自己来决定，而是由法律来规定。只有这样的话，才能够进一步健全我们的宏观调控体系，只能够促使政府全面正确履行他自己的职能来优化政府的组织结构。这样列举一下我们可以发现，十八届三中全会在推进全面深化改革的过程当中提出了很多任务、举措。所有这些任务和举措都变成了对十八届四中全会决定的任务清单，那也就说法治化从哪些法治、哪些方面实现法治化、怎么样实现经济的法治化构建法治经济呢？那这还是要回到十八届三中全会决定当中来去看。一定要注意到，十八届三中全会和十八届四中全会是一个有机的整体，不能够就法治而论法治。

前面讲的这些都是怎么去保证或保障市场发挥资源配置中的决定性作用，或者说为了使市场在资源配置当中能够发挥决定性作用，我们要采取一些法治化的手段的话。另一方面怎么样去更好的发挥政府的作用，也需要法治化。

到十八届四中全会决定对这个问题提出的一些方向性的一些举措。为什么叫方向性？也就是说第一是宏观的，第二还不具体，第三需要未来的落实，但整体来说这些方向毫无疑问是对的。比如说在四中全会的《决定》提出要依法全面履行政府职能，其中第一句话说行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为。这是非常具有积极意义和正面价值的。我们过去经常说，法无禁止即可为。这句话要注意它适用的对象，它适用于市场，或者适用于公民。对于政府来去讲，那就是法无授权不可为。那对于市场来去讲，法无禁止皆可为。如果把法无禁止皆可为、法无授权不可为结合在一起。那就可以看到，针对市场发挥资源配置过程中的决定性作用的时候，只要法律没禁止的完全交给市场去做。怎么样去更好的发挥政府作用？政府可以发挥更好的作用，但是必须有一个前提，必须要得到法律的授权，如果没有授权，不可为。法无授权不可为，可能是更好的发挥政府作用本身的一个表现。

再比如说在十八届四中全会决定当中，还提出要建立健全行政裁量权的基准制度。这也是是一个非常好，一个具体的一个提法。我国一个是地域相对的比较广，第二生产力发展不是很均衡。那么在中央立法的过程中，或者是在全大人大，或者常务会，或者是国务院在立法的过程中，它要考虑全国的情况，全国范围的法律适用。有的时候会对于一些权力的授予也好，或责任的追究的也好，规定一个比较大的一个幅度。比如说以反垄断法为例。《反垄断立法》规定，比如说违法实施垄断行为，假如要被罚款的话，要罚上一年度销售额1%以上10%以下的罚款，也就是说下限到1%，上限到10%。但是要注意这10倍之距。那如果说这个企业经营额上一年度销售额10个亿的话，那1%到10%，那么这个数字是非常惊人的一个数字。那好了，到底是罚1%，还是罚10%，还是1%、2%、3%、4%，还是1.5%，还是2.5%呢？这个能不能完全交给行政机关凭着自己好恶，凭着自己的情感来做出这样一个处罚决定呢？如果这样的话应当说非常有风险，这个风险最大的损害还是法治精神遭到破坏，因此在四中全会决定当中，提出要细化量化行政裁量标准、规范裁量的范围种类幅度，这是非常好的举措。怎么去建立健全行政裁量基准制度，它仍然需要法治化。

再比如说在四中全会的决定当中，还提出要全面推进政务公开，明确提出坚持以公开为常态，不公开为例外的原则。推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。我们经常说这样一句话，阳光是最好的防腐剂，电灯是最好的警察。这就讲的是公开的价值、公开的意义。那如果是公开了，那就可以避免黑箱操作，就会大幅度避免权钱交易和权力腐败，而且如果真能够做到公开的话，可以强化普通全民对于法治的信仰，对法、政府的信赖。坦率的讲，可能我们政府有些决定或者有些行为，从执法人员本身或执法机关本身来去讲，希望能够严格按照法律来办事，结果也是按照法律来办事，就是因为程序不公平、程序不透明，使得老百姓总是要采取怀疑的态度来看待结果。所以，我们说坚持以公开为常态，不公开为例外。如果真正能够做到这一点的话，那么对政府的行为权力也是一个重要的一种约束，也是对市场一种重要的保护，也是对全民法律信仰进一步的强化。

因此在未来的工作当中，我觉得在学习十八大以来的这些报告和文件，特别是要学习十八届四中全会的《决定》，一定要把全面推进依法治国和全面深化改革和全面建成小康社会要有机的结合起来，完整地理解，不要就法治论法治，一定要知道我们的法治的目标是要去保障全面深化改革，保障全面建成小康社会。只有这样的我们才能够真正的做到用法治的思维和法治的方式来去处理问题，来去解决问题。但整体来讲，要注意，全面推进依法治国是一项系统工程，也是国家治理领域当中一场广泛和深刻的革命，需要付出长期艰苦的努力，也就是说我们尽管我们召开了大家期盼已久的十八届四中全会，并且中共中央做出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，但是真正的实现全面的依法治国仍然还是有很长的路要去走的，仍然还需要我们付出足够的努力，还要有足够的信心。那么在这个期间，一定要去培育人民群众对于法律权威发自内心的拥护，只有这样的才能够建立起法治的权威，只有老百姓对法治有了信仰，法治社会才真正的去建立起来了。可以这样讲，十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的出台，仅仅是推进依法治国工作的新的开始，而不是一个结束。

好，谢谢大家！