APEC搭台 PPP唱戏（5）

部分地方出现为PPP而PPP现象

PPP项目与普通项目不同，以利益共享和风险共担为特征，基于政府和企业双方长达数十年的合作契约，这一特征决定其对项目的前期准备有更高的要求。

但在试点项目快速推进的热潮下，部分地方出现了为PPP而PPP的现象，前期论证简单，或者连基本的交易结构设计也没有，便直接将原有项目改头换面而成。

逐一梳理国家发改委和各地方向社会公开发布的项目清单，部分项目实际已有企业，特别是国有企业参与或者意向参与，并没有太多其他社会资本可以参与的空间，此类项目在清单上难免有充数之嫌。比如，据笔者了解，西部某市轰轰烈烈地举行了千亿PPP项目的集中签约仪式，多数项目的合作方并未经过公开竞争选择，部分项目其实也只是与意向企业签订合作备忘录，项目内容和合作方式等细节均未确定。

PPP模式实现更高的供给效率和质量的重要途径，就是通过有效的市场竞争，达到资源合理配置。而这种不比较、选择，不谈婚论嫁，就直接订婚的做法，与PPP的基本原则背道而驰。同时因为向市场释放了独此一家合作的信号，也使政府在下一步的实质谈判中处于不利的位置。PPP不是一场婚礼，更像是一桩婚姻。如果只关注吸引眼球的婚礼，那么无论婚礼多精彩，余下仍难免双方几十年的柴米纷争。

地方政府缺乏实际操作的经验和技能

除了急功近利，当下对地方政府而言，采用PPP模式最大的障碍是缺乏实际操作的经验和技能。

作为PPP多种形式之一的BOT模式(即Build-Operate-transfer，意为建设-经营-转让，是私营企业参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种方式)，在国内已有长期而广泛的实践。

但是，国际上被广泛采用并行之有效的PPP项目运作方法，如市场测试、商业计划等，对大部分地方政府来说还只是陌生的名词。尤其是当PPP模式从大家相对熟悉的基于使用者付费的BOT项目，推广延展到需要政府按可用性支付或者可行性缺口付费的项目时，地方政府既缺乏系统认识，更没有规则指引，空有一腔热情，而无实战之技艺。此时如果盲目地一哄而上，必然会导致合同履约的无穷后患。

缺少多层次相互衔接的PPP法律法规体系

此轮PPP热潮，除了各地自下而上的“摸石头”稳步推进试点，更关键在于要能够实现包括法律、机构、政策、工具等在内的PPP制度框架的顶层设计。根据亚洲开发银行对亚太地区部分发展中国家PPP制度环境成熟度的评估报告，中国排在本地区的韩国、印度和日本之后，与国际上PPP应用成熟的国家，如澳大利亚更有不小的差距，其得分较低的两项正是法律环境和机构设置。

目前直接可用于PPP项目的法律法规，多以行业部门规章和地方规章的形式存在，缺少国家层级的PPP法律，且部分现行法律法规并不适用PPP项目。如招投标法的相关规定仅针对工程及工程相关的货物与服务的采购和招标，并不涉及融资及长期运营管理等采购内容，但PPP项目由于涉及长达几十年的权利义务安排，需要关注长期风险的分配；再如，PPP项目通常在评选出最具竞争力的候选投资人名单后，可以依优先顺序进行竞争性谈判，但这与现行招投标法律中的“在确定中标人前，招标人不得与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判”的规定有本质冲突。实际操作中，一些地方不得不采用“招商”或“招募”的提法而避谈“招标”来规避违规风险。

此外，项目审批主管部门的有关规定也存在不衔接的情况，比如缺乏合理和弹性的定价机制，导致部分项目的暴利或亏损，也束缚了市场配置资源的作用。另外，不同机构之间执行政策的不统一，给项目带来诸多不确定性。

因此，PPP项目的各参与方，尤其是社会资本，期待能有一部国家层级的法律，解决PPP项目运作与现行法律规章之间的冲突，协调相关部门的管理，保障PPP项目各参与方的合法利益。

PPP相关立法工作今年已经提速，由国家发改委牵头起草的《基础设施和公用事业特许经营法》，已进行了意见征集和多轮修改，但在法律属性和定位等关键问题上，依然存在分歧。

特许经营只是PPP的一种形式，两者并不能完全画等号，如此命名而无明确内涵解读的话，日后必然导致应用边界的模糊。而该法究竟属于民商法律关系还是行政法律关系，将决定PPP项目中政府的角色和合作双方的地位。

PPP立法除了解决与现行法律法规的衔接问题，更为复杂的是，由于涉及项目的审批管理流程，将影响相关部门的职责划分和权力再分配。当然，寄希望于一部法律能够解决所有问题并不现实，但目前需要这样一部基础性法律，并由此建立和完善多层次相互衔接的适用于PPP的法律法规体系。千呼万唤的PPP立法最终是否能如各方期待，还需拭目以待。