APEC搭台 PPP唱戏(6)

APEC搭台 PPP唱戏(6)

跨部门协作是关键

机构设置关系PPP运作流程中各相关部门的职责分工和协作,PPP应用成熟的国家都设有专门的统筹管理机构,负责PPP政策研究、标准制定、项目筛选、专家支持、项目评估、融资支持和统计分析等。

中国财政部继今年5月成立PPP工作领导小组后,在金融司设立了PPP处,并以下属的中国清洁发展机制基金管理中心为基础建立PPP中心。同时,部分省级财政部门如江苏、河北和四川等,也已抽调人员建立实体的PPP办公室或者虚拟的协调机制。但是,从中央到地方目前都没有跨部门的PPP机构或者协调机制建立。

尽管在财政系统建立PPP机构是国际上大多数国家通行的做法,但在我国,PPP项目管理涉及众多部门。通常来讲,项目的立项和建设由发改部门负责,而建设前期的资金筹措、后续利益补偿和政府债务管理等是财政部门的工作,同时还涉及相关的行业管理部门。因此,仅设立在财政系统的多级PPP机构,并不能完全发挥PPP机构应有的统筹、管理和协调的作用。

理想的跨部门的PPP管理机构并不符合当前机构编制改革的方向,以某部门为主的跨部门协调机制也许是一个可行的折中办法。无论采用哪种办法,只有真正实现相关部门在PPP运作流程中的跨部门协作,避免步调不一甚至相互掣肘,才能保障PPP模式的顺利推广和PPP项目的成功实施。

应为地方政府提供相应的操作指引和评估工具

针对地方政府官员PPP相关能力建设的培训今年已广泛开展,顶层设计中还应为地方政府提供相应的操作指引和评估工具。

例如,在地方政府普遍债务高企和预算吃紧的状况下,PPP被不少地方当成了新的融资工具。尽管PPP客观上有平滑政府年度预算支出、缓解政府债务的作用,但PPP项目通常包含政府对社会资本的长期付费承诺或因分担项目风险而产生的显性或隐性担保责任,中长期财政预算机制或政府资产负债表等相关改革措施已经提出并开展,但在其尚未有效建立的情况下,PPP项目仍然可能突破财政承受能力进而导致新的政府债务风险。

因此,PPP项目决策时需要对政府的财政可承受力进行评价。而在项目选择上,VFM(Value for Money,物有所值)是国际上通行的原则,即PPP项目应比政府自行投资建设交付同样服务使用更低的成本或获得更大的价值。由于我国还没有分行业的公共部门项目交付的比较基准,而PPP项目具有多样性、复杂性和长期性等特征,针对政府和不同社会资本提供的价值、承担的风险以及要求的回报在实际操作中难以直接比较。尽管财政部[2014]76号文首次明确提出了财政可承受力评价和VFM原则,但由于没有具体的操作方法,实践中难免依然无所适从。因此,作为顶层设计的一部分,此类评估方法和决策工具亟待开发,既可规范地方政府的决策行为,也为PPP项目实施提供操作指引。

政府方在PPP项目合作中更需遵循契约精神

政府主动向社会资本示好并非首次,国务院在2010年和2012年就曾先后出台“新36条”(《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》)和实施细则,但由于各种“玻璃门”、“弹簧门”的存在,社会反响并不明显。

笔者在主持一个PPP试点项目市场测试时,来自企业的第一个问题就是“有什么样的措施和保障让我们能够更好地信任政府合作方”。这样的问题尖锐却不难理解,一些政府官员习惯了依靠行政命令在PPP项目合作中颐指气使,甚至朝令夕改,而企业也有过太多“与狼共舞”的经历。

除了用立法和机构设置等完善制度体系来保障合作双方的利益外,关键的一点还在于,政府方能够真正放下架子,转变观念,以足够的诚意打消合作方的顾虑,这样才能避免同床异梦,或者剃头挑子一头热。

在当前全面推进依法治国的背景下,政府方在PPP项目合作中更需遵循契约精神,带头守法履约。另外,PPP强调利益共享和风险共担,在风险分配中将全部风险或者不适合的部分风险都转移给社会资本不负责任也不合理,不仅增加项目失败概率,也会因为风险溢价推高项目成本。由适合的一方承担相应的风险,是PPP的一个基本原则。你耕田来我织布,让最适合的一方做最擅长的事儿,夫妻双方才能生活美满。

责任编辑:蔡畅校对:总编室最后修改:
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