科学立法、民主立法的着力点

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）规划了中国特色社会主义法治体系，其中完备的法律规范体系居于五大体系之首，足显其重要性和源头地位。虽然中国特色社会主义法律体系已经形成，但立法领域的问题不少，有些还比较突出。比如法律针对性、可操作性、可遵循性不强，层次低、刚性不足，不协调、不配套甚至矛盾冲突，立法进程常因部门争执而被拖延、甚至搁浅，等等。总体来看，法律法规反映客观规律和人民意愿不够，立法质量不高。这些问题与立法部门化和地方保护主义有关，但深层次的原因是科学、民主的立法体制机制还没有建立起来。提高立法质量，实现良法善治，根本途径就在于科学立法、民主立法。当前，科学立法、民主立法应从以下三个方面发力。

健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用

要使法律有权威，首先要树立立法机关的权威。部门主导立法是我国特定历史阶段的产物，有其历史必然性，其对中国法制建设的贡献也不应否认。但随着利益部门化、部门利益法律化等问题的日益严重，部门主导立法的弊端日渐凸现，前述立法领域的问题均与其直接或间接相关。而要解决这些问题，需要从体制机制上突破，改变部门主导立法的做法，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。具体来讲，人大及其常委会应在以下几个方面发挥立法主导作用。

主导立法规划和计划。不仅要科学合理地确定自身的中长期立法规划和年度立法计划，也要协调好国务院行政法规等的制定规划、计划，增强立法规划、计划的系统性、科学性。

主导法律草案起草。人大应当承担重要法律的起草工作，即全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会应当组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案。

主导基本法律制度。切实改变过去立法领域存在的“简单概括+授权”的立法思路，基本法律制度在法律中明确确定下来，逐步减少立法授权，并加强对授权立法的指导、监督，促使其及时、准确到位。

主导立法进程。立法进程要服从于社会主义法治建设的需求和立法时机的成熟度，积极、稳妥推进，不能因为部门、行业利益或者部门利益之争而仓促出台法律或拖延立法进程。

为了使人大在立法中更好地发挥主导作用，《决定》提出健全向下级人大征询立法意见机制，健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律的作用。这里特别需要强调的是《决定》规定的“健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度”。《决定》要求法规规章起草征求人大代表意见，这对于发挥人大立法作用意义重大。

当然，人大主导立法应主要体现在立法项目、立法内容和立法进程的决定权上，也就是“拍板能力”方面，并不是否认有关行政部门在立法，尤其是专业性立法中的重要作用。

建立健全专家有效参与立法的工作机制，发挥好专家的顾问作用

科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，这就要求建立健全专家有效参与立法的工作机制，发挥好专家的顾问作用。近年来，立法部门日益重视专家在立法中的作用，但专家参与立法的渠道还不很畅通，专家参与立法的制度还不健全，专家在立法中的作用还发挥不够，负责法律法规规章起草的部门有时甚至存在根据自己偏好“选专家”，根据自己偏好“选择性对待专家意见”等问题，专家参与立法的工作机制还没有确立。解决这一问题，需要重点做好以下几个方面的工作。

增加有法治实践经验的专职常委比例，让法律专家在立法机构中直接、经常发挥作用。相对于法治发达国家立法机构中法律专家的高比例及快速提升我国立法质量的要求而言，我国立法机构中法务背景的成员数量过少，增加有法治经验的专职常委，不仅必要，而且可行。

建立立法专家顾问团制度。随着改革的深入推进及依法推进改革思路的确立，法律的立、改、废节奏加快，立法任务繁重，需要大量的专家参与、指导立法活动。同时，人大及常委会主导立法及提升立法质量的时代使命也要求建立一支相对稳定、精干高效的立法专家顾问队伍。《决定》明确提出建立立法专家顾问团，即依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。此外，考虑到未来立法工作需要，立法部门有必要建立立法专家库，以备具体立法之需。专家顾问团和专家库的建立既要考虑到不同领域专家的广泛性和代表性，也要平衡好不同领域专家的比例、理论型专家和实务型专家的比例，以及来自不同学术机构、不同地域、不同学术派别的专家比例，尤其要吸收懂得立法技术的专家。与此同时，要根据专家履职情况及立法实际需要，建立专家库和专家顾问团的动态调整机制。

发挥好专家在立法全过程中的作用。立法规划、立法计划及具体立法项目的确定，法律草案的起草，法律草案的评估，都需要专家的广泛、深度参与。《决定》提出探索建立委托专家起草法律草案制度。同时，根据《决定》精神，政府立法中对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机构机关引入第三方评估。此外，为了使专家作用得到更好的发挥，需要建立科学的立法专家遴选制度，减少专家选择、委托专家起草法律草案及第三方评估中的随意性。

建立健全公众有效、有序参与的立法机制，使立法更好地反映民意

民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。立法需要公众的参与，立法的过程不仅是制定规则的过程，同时也是统一认识、形成共识的过程。公众在立法过程中参与越广泛、讨论越充分，越有利于形成共识，不仅可以提高立法质量，保证法律的可操作性、可遵循性，而且有利于法律的贯彻落实。

当前，落实民主立法应从建立健全公众有效、有序参与立法机制入手，重点做好以下几个方面的工作。

开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。

探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。

尽可能扩大立法过程中的公开透明度。《决定》提出“要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程”，“健全法律法规规章草案公开征求意见”。近年来，全国人大和国务院逐步加大了法律法规草案公开向社会征求意见的力度，但公开征求意见的法律法规草案范围还有待进一步扩大，公开征求意见也主要限于法律法规草案，其他立法环节公开不够。而在规章制定过程中，公开征求意见的情况更是少见。基于此，国家应当制定专门规范法律法规规章草案公开征求意见的制度。

建立健全公众意见采纳情况反馈机制。在过去的立法过程中，立法部门对公众意见采纳情况的反馈工作重视不够。例如，在物权法、劳动合同法及一些行政法规的制定过程中，相应法律法规草案通过多种途径公开征求意见，社会各界反应积极，提出了大量修改意见、建议，但相应的反馈工作基本没有开展，这不仅使社会大众对立法工作的公平、公正产生了程度不同的怀疑，而且也影响了社会公众参与立法讨论的积极性。

建立基层立法联系点制度，充分搜集立法需求和社会反应。我国幅员辽阔，各地发展水平相差较大，相当部分的民众不能利用现代通讯手段参与立法。为了扩大公众立法参与面，使立法更为广泛地反映民众意愿，有必要在基层建立一定数量的立法联系点，以便准确、适时把握立法需求。