法律数量不足和质量不高：法治建设需要破除的两大掣肘

法治固然需要法，但不是什么法都能治国，更不是什么法都能治好国。法律是治国之重器，是治国理政最大最重要的规矩，法治首先是法律之治。良法是善治之前提，法治应为良法之治。当下中国的法治建设，需要解决的疑难重大问题涉及立法、执法、司法和守法等各个领域，但法律数量不足和质量不高这两大立法问题更具源头性、根本性，掣肘法治建设的其他环节，需要优先破解，从而更好发挥立法的引领和推动作用。

一、法治是法律之治和良法之治

（一）法治是法律之治

法治是法之治，而非政策之治或文件之治。相对于善变且约束力不足的政策或文件而言，法的稳定性和强制约束力是产生稳定、可靠市场预期的前提条件。

法治不仅是法之治，更是法律之治。广义之法包括法律、行政法规、地方性法规和规章，但法律是治国之重器，法律的治国重器地位来自于其位阶的至上性、效力的至高性、规范的全面性以及地位的中立性，法治应是法律之治。

在广义之法的范畴里，法律的位阶和效力最高、规范事项最广、约束力最强。从位阶和效力等级来讲，法律高于行政法规、地方性法规和规章。从调整事项范围来看，法律绝对保留的事项，如犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等，只有法律有权规范；而法律相对保留的事项，如基层群众自治制度、对非国有财产的征收、民事基本制度、基本经济制度等，也只有国务院经授权可以制定行政法规。调整事项范围的大小也在某种程度上决定了约束力的高低，比如，既然犯罪和刑罚属于法律绝对保留事项，民事基本制度为法律相对保留事项，这就意味着只有法律可以设置刑事、行政和民事三大法律责任，因而具有最高约束力，而法律之外的行政法规等广义法律，只能设定有限的法律责任，而且层级越低，可以设定的法律责任越有限。由此可见，若要实现权、责、利的合理、有效配置，理想的途径就是制定法律。如果一国的制度构成中，法律缺乏，主要依赖行政法规、规章等治国理政，就会出现制度刚性不足、约束力不强的问题，其实践表现就是惩处违法违规行为可资利用的手段（法律责任）不足。

可以说，法律之重既表现为法律可配置、规范的权力、权利之重，也可表现为法律可设置的责任之重。除此之外，与行政法规、规章相比，由最高立法机关制定的法律的中立性更强。行政法规和规章由行政机关和行政机关的部门制定，如果没有法律的限制和制约，行政立法就会出现立法权和行政权合而为一的不当局面。中立是正当程序的基本要求，立法机关的中立地位是避免法律受部门和行业利益影响，实现法律科学性的基础。

既然法律是治国之重器，那么治国理政就应运用好这一重器。要使法律成为治国之法的主体，就要运用法律合理配置公权力、赋予并保护私权利，平衡好权、责、利，实现权利至上、权力制约以及权力和权利的良性互动。

（二）法治是良法之治

良法是善治之前提。北宋时期的王安石在《周公》中说：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”习近平总书记在2013年2月23日十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话指出；“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”

何为良法？良法是具备公开、明确、稳定、可预期、无内在矛盾、可遵循、具有同一性、 不溯及既往等品质之法。只有公开、明确、稳定、内在统一无矛盾之法，方具有刚性，从而达到约束、规范公权力、保障私权利之目的，为市场主体提供稳定可靠的预期，奠定市场信用基础。可遵循的基本要求是法律要求人们做的必须是其能够做的，也就是说法律不能要求人们去做其做不到的事。只有可遵循，才能降低守法成本，增强守法意愿。法律过于宽松自然不好，但也不是越严越好。同一性要求行政指令必须在公开、稳定、明确的法律规定之下做出，这是避免行政“自己立法、自己解释、自己执行”，行政指令“脱离”法律轨道“另起炉灶”的基本要求。不溯及既往是法治的基本要求，法律一般只对其生效后的事件和行为适用，而不能溯及生效之前的事件和行为。不过，刑法有从旧兼从轻原则，即原则上适用行为时的旧法，新法没有溯及力，但如果新法处罚较轻，有利于被告，就适用新法。《立法法》第93条也有类似规定，即“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而做的特别规定除外。”