【案例】关心“民告官”问题不应只盯胜诉率（3）

处方行政机关须有人应诉

民告官，有几难，还有一“怪”，就是“告官不见官”，此次新修行诉法，“要求行政机关负责人出庭，原来的问题就解决了。当然不是每次都出庭，万一出不了庭，也要指定其他人出庭。”北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安说，这是他极为重视的一点。

而我省早在这方面有所作为。几年前郑州市政府法制办就出台文件，要求行政诉讼案件一把手要出庭应诉。去年，省高院就在推行“行政首长出庭应诉”制度。今年举行的全省法院行政审判工作会暨推进行政首长出庭应诉工作现场会上透露，郑州市的行政首长出庭应诉率由2010年的不到20%提高到目前的74%，创造出了“郑州经验”。

“行政首长应诉有好处。”何海波认为，首先利于其了解案情，其次利于首长监督行政机关各部门依法行政，再次是利于结案和判决执行。

我省的数字也说明了这一点，去年以来，全省法院共受理行政案件23002件，审结19787件，结案率86%。其中，判决行政机关败诉的占41.27%。我省的行政机关败诉率远高于全国平均水平。

“但也并非行政首长不出庭就要给处分。”全国人大常委会法工委行政法室副主任童卫东介绍，法律规定是一个原则性的要求，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。但是，现在很多案件发生在基层，如果每个案件，局长、县长都出庭，也不现实。法律规定，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。“行政机关负责人未必每个案件都要出庭，但也不能只派律师出庭。”

处方不执行的直接罚负责人

有人说，就算老百姓赢了，行政机关不执行法院判决怎么办？“原来一点办法都没有，现在加了三个办法。”姜明安指出新法亮点：一是原来罚行政机关的，不痛不痒，现在改为罚负责人；二是不执行的要予以公告，在报纸上、互联网上公布不执行的行政机关，这比罚款还厉害；三是情节恶劣的，还可拘留，“拘留一般不会实行，但一把剑悬在那里，也能起威慑作用。”

民告官胜率“逆袭”有赖制度支撑

若抛开行政诉讼原则与概念，摒弃行政法的程序和实体，换以功利主义角色来看“民告官”的话，那胜诉率从“10年前的30%下降到近年的10%”这数据可谓下出“民方完败”的结论。而完败并非意味着定纷止争结果的出现，更不代表着接受了判决结果，因为与上诉率却反过来高达民事和刑事的6倍和8倍，有些地方甚至出现件件上诉。

两组数据之后的天渊之别，意味着之前的行政诉讼并非仅仅是“进场难”的问题，因为胜率在哪里，进场（降低受案门槛）越多，输的也就越多；也不仅仅是“主客场”的问题，因为在一定情况下，某些被告可以做到到哪儿都是主场；行政负责人出席应诉在胜率颇高的情况下想必也不亚于获奖典礼。

客观而言，胜率10年间的“腰斩”乃至斩到膝盖，关键还在规则层面：其一、越来越讲究规范化执法的情境下，被告的官方都会更加注重于程序层面的流转，即便出现干预也更多是口头化和暗示性，模棱两可之间，原告方要取证或者要取得关键证据何其艰难？其二、在部分地方立法水平有限的情况下，抽象行政行为往往给了具体行政行为依据，在抽象行政行为不可诉的情境下要胜诉几无可能。

不仅如此，在司法地方化的影响中，在人事、财政、物品都受限于地方的情况下，要法官个体或者法院领导做出违反行政干预的判决，从现实来说可谓强人所难，在缺乏办案独立性、权威性以及对独立办案法官的职业保障的情况下，干预、招呼、命令终究是“比赛裁判”挥之不去的心理阴影和负担。

新行政诉讼法对于“具体行政行为”修改为“行政行为”的修改，对于保障人民法院依法独立行使审判权，对于加强对当事人诉权保护，对于跨行政区域管辖都进行修订，都有着积极的作用。然而，真正要实现诉权落地，要保障独立审判权，或者说透要达到民告官胜率“逆袭”，最终还有赖制度支撑。而这种制度支撑无论是说行政归责体系的倾向性改变，还是从干预法官行政判决的终身追责或保护法官依职判决的终身保障等角度来说，显然还任重道远。