法治政府建设：挑战与任务

一、依法行政提出的背景及法治政府建设取得的重要成就

（一）依法行政提出的背景

我国提出依法行政的时间并不算长，最早可以追溯到国务院1999年发布的《关于全面推进依法行政的决定》，至今也不过15年。国务院在1999年发布依法行政的决定有一个非常重要的背景，就是1997年党的十五大报告提出了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略。1999年修改《宪法》，把这个基本方略写入《宪法》之后，国务院很快就发布了这个依法行政的决定，督促政府系统推进、落实依法治国基本方略。这个决定当时还是比较抽象比较笼统的，原则上提出了依法行政的一些要求。到了2004年，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了依法行政的建设目标，就是用十年左右的时间，基本实现建设法治政府的目标；提出了依法行政的六个基本要求、依法行政的主要任务和保障措施。这是一个比较系统地阐述全面推进依法行政的文件，在此之后，国务院又专门制定了一个落实纲要的方案，各地各部门也随之出台了相应的依法行政的实施方案。由此观之，依法行政就是落实依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的重要步骤。

法治是一种国家治理、社会管理、维护老百姓合法权益的方式。法治跟传统的人治的方式是相对应的。所以法治多一点，人治就少一点，如果人治强化了，法治自然就会受影响。什么东西能把权力关进笼子里，只有法治。在中国建设法治国家的过程中，最重要的一个经验就是强调法治的权威尊严和统一。国务院在2004年颁布了依法行政实施纲要之后，在其后又多次地颁布了类似的政策纲领和文件。比如说2008年制定了《关于加强市县依法行政的决定》；2010年国务院又发布了《关于加强法治政府建设的意见》；党的十八大报告强调2020年全面建成小康社会，有一个重要的标志，就是法治政府基本建成，同时要推进依法行政，严格规范文明执法，通过科学立法，严格执法，公正司法，全民守法，实现国家各项工作的法治化。

（二）法治政府建设取得的成就

1、法律意识的变化。

一个国家搞法治，不在于法律数量的多少，关键是人的意识的变化。要看这个国家的公民特别是公务员的法律意识有没有增强，对法的尊崇、敬畏有没有增加。我们在推进依法行政、建设法治政府的过程中，依法行政的意识有所提高，能力有所提高，但与法治国家、法治政府的要求相比还有不小的距离。2004年，我去德国访问，和柏林市的一个区里管环境卫生教育的普通公务员交流。我惊奇地发现，在德国，即便是最基层的一般公务员，而且不是管法治的，都有非常明确的清晰的法治意识和概念。他跟我们交流什么呢？信赖利益保护，法律保留，法律优位，比例原则等等。这些在中国只有大学教授们或者专门搞法律的人才知道的概念、原则、理念，德国的普通公务员都非常清楚。如果中国的乡镇基层公务员都明白信赖利益保护、比例原则、法律优位、法律保留，中国的法治就有希望了，法治政府就基本建成了。所以说，意识是最重要的东西，而我们最欠缺的恰恰是意识的进步。我们的进步只是说在原有不懂法的基础上，现在开始懂法了，开始讲法治了，但是，离像德国这样水平的法治，还有一段距离。如果领导干部都有一种比较明确的职权法定的意识，按照法定的权限程序行使权力、履行职责的话，中国的法治就会迈出一大步。