法治政府建设：挑战与任务（5）

（三）建立多元化的畅通的法律救济渠道

目前法律规定解决纠纷的渠道很多，有人民调解、行政调解、行政裁决、行政仲裁、民间仲裁、诉讼、复议、信访，至少有8种途径。但是从纠纷解决的实际选择看，法定的救济渠道并不是很畅通，老百姓选择信访不信法，通过信访要求党委政府解决纠纷。而信访本质上是人治的方式，虽然在特定的案件上能够满足个别人的利益诉求，但往往会以破坏法治为代价。比如法院的终审判决已经生效，但当事人不服，到政法委、国务院甚至中央去上访，希望得到领导的批示。抓住了政府维稳的软肋，通过闹访、缠访的方式来达到自己的目的，使得本来已经解决了的法律纠纷和矛盾，陷入了新一轮纠纷的循环之中。于是，很多纠纷并没有走法律渠道，没有通过申诉或者上诉解决，而是通过非法定的渠道得以解决，这就造成了信访不信法、信上不信下的现象。当然，我们不排除有的法院存在司法不公、司法腐败、司法黑暗等问题，但是，在纠纷解决问题上，还是要引导人们理性维权，通过法定救济渠道化解矛盾，而不能用行政方式取代法治方式。

维持社会的和谐稳定，解决纠纷，必须依靠法定的救济渠道，包括行政复议、仲裁、诉讼等。首先，要让司法成为人民信赖的纠纷解决渠道。在修改《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的时候，应该降低诉讼门槛，扩大受案范围，降低诉讼成本，增强司法的公信力透明度和说理性。当司法透明度不断提高，受案范围扩大，诉讼成本下降，效率提高，特别是执行效率提高之后，老百姓才能信赖司法，司法才能树立权威和尊严，司法才有公信力。其次，要加强后续的监督保障，否则的话，政府违法没人管，法院该受理的案件不受理，大量的案件被推至法院门外，老百姓自然就会找别的出路了。所以，在推进依法行政建设法治政府过程中，要畅通法定救济渠道，采用多元化的纠纷解决机制化解社会矛盾。这样才能够维护社会的和谐稳定，也维护群众的合法权益。

四、法治政府建设的关键

当前影响和阻碍法治中国建设的主要因素有哪些呢？我认为至少有以下方面：一是公权力不受规范，一把手滥权、法外用权，以言代法压法废法的现象仍然十分严重，特别是地方党政负责人超越宪法法律行使公权力而不受监督制约的问题始终未能解决。二是权力行使不透明，暗箱操作、利益交换、特权腐败现象严重。三是权力行使的方式依然停留在计划经济时代，靠人治建立起来的权力运行体系十分牢固，难以突破。领导的批示、指示、会议纪要仍然发挥着比法律还要重要的作用，办公会、协调会等依然是行使权力的主要形式。四是多数法律法规仍然得不到有效实施，在具体实践中沦为“一纸空文”。说到底，从现实看，我们还远远没有把权力关进法律制度的笼子里，这是当前法治中国建设的要害之所在。

如何推进行政法治、建设法治中国，党的十八大报告和十八届四中全会给出了路线图。我认为推进行政法治的关键有三：

一是高层领导的政治决断和信心。任何权力规范和约束都应该也只能自上而下进行。政治家要有倡导和推行法治的决心和信念，运用足够的政治智慧，能够厉行法治、自我限权、带头守法，那么，法治中国建设就有希望。

二是重点规范约束公权力，将其纳入法治轨道。特别要通过立法和制度建设对地方党政一把手的权力加以更加严格的硬约束。由于决策权是权力的最重要形式，理应受到最严格的制约，应当尽快制定《重大决策程序条例》，科学合理界定各级政府和党委的决策权，健全完善决策机制和程序制度。通过统一的程序规则约束公权力的行使，细化已有的程序规范使之更加严密，保证行政程序规则的普遍约束力，防止决策机关规避程序法滥用决策权，确保每项权力都受到法律的严格约束，将行政决策机关自由裁量的余地缩限为最小。同时，应当进一步扩大信息公开的范围，将领导批示、指示及一切行使权力的表现形式纳入信息公开的范围，实现真正意义上的党务、政务、司法、公共事务的信息公开，通过公开约束规范公权力。要面对公民社会逐渐成长、社会力量不断壮大的客观事实，充分利用公众的监督热情和现代新兴媒体的便利，实现对公权力行使的全时空监督，防止权力滥用和失控。

三是普遍提高公务人员的法律素养和法治观念。在经济社会急剧转型发展的今天，推进行政法治还是要靠不断完善的制度和具备良好素质的公务人员。应当尽早确立以法治为重要指标体系的政绩考核评价体系，即“法治GDP”。地方党政领导能不能得到重用提拔，关键要看他是不是有法律意识，是不是善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。要改革现行的领导干部选拔任用制度，重视提拔使用法治观念强、法律素养好的优秀干部。

（作者系中国政法大学副校长、教授、博士生导师、中国行政法研究会会长）