胡鞍钢：如何理解“两只手”优于“一只手” （8）

加快政府转型

如何认识政府与市场的关系和不同作用始终是一个根本性的问题。对此，在经济学界有多种多样的理论，并没有唯一的答案。如“市场增进型政府”（Market-enhancing government）理论，青木昌彦强调政府必须以增进市场机制的方式来干预市场，从而为有效的政府积极干预主义提供了全新的框架。再如“市场强化型政府”（Market-augmenting government）理论，奥尔森强调，只有这样的政府才是促进和维持经济繁荣的可靠保证。又如“发展型国家”（The developmental state）理论，指一种特定的政府行为、政策和制度模式，拥有一批具有强烈发展意愿的精英，有能力自主地制定高瞻远瞩的国家发展战略，通过产业政策推动产业发展和经济增长。41此外还有其他的理论或学派。这些理论是根据不同国家或地区实践的总结和归纳，为我们认识政府与市场提供了国际经验与教训。

根据中国建立社会主义市场经济体制的具体实践，我们对政府与市场关系的认识，集中反映在笔者和王绍光主编的《政府与市场》一书中。中国向市场经济转型，本质上是中国政府职能转型。笔者在《探索政府与市场关系》的国情报告（2000）中认为：在许多方面，政府与市场既可以发挥不同的作用，也可以起到互为补充的作用。发挥市场的作用，并不否定政府的作用；同样发挥政府的作用，也不否定市场的作用。政府的作用是补充市场，而不是替代市场；政府的作用是对市场友好，而不是排斥市场。一个有效的政府是经济与社会持续发展的必要条件，它能够对市场经济和个人活动起催化作用、促进作用和补充作用，既要提高政府自身的效率和使用公共资源的效率，也要提高和改进政府的治理能力。在市场经济转型过程中，需要重新界定政府的作用和干预内容。这包括干预的范围应当缩小，从“无所不管”转向“有限领域”，从“过度干预（越位）”转向“适度干预（定位）”，从公共服务的“缺少干预（缺位）”转向“加强干预（到位）”。干预手段要转变，从计划、行政手段为主转向经济、法律手段为主，从直接控制为主转向间接控制为主，干预基于“人治”转向“法治”，干预本身接受法律监督和法律制约；提高干预的有效性，充分利用市场机制，积极应对各类挑战；提高干预的透明度，减少干预过程中的“寻租”现象。42

通常经济学、政治学都是比较抽象地讨论政府与市场的作用和边界，很少直接涉及到具体国家的案例，即使是中国学者也是讨论抽象概念的多，具体分析中国实例的少。为此学者们争来争去，各说各的理。有一般无个别，或者说从一般还是到一般，不是“从一般到个别，再从个别到一般”。

那么，到底中国政府应当具备哪些重要职能？为此，笔者和王绍光对中国这个“个别”作了十分具体的实证性总结和探索。我们认为，中国政府应当具备三类政府职能，一是具备一般市场经济国家政府的五项职能，它们是：维护主权和领土完整；制定和实施法律，维持社会基本秩序；界定产权，保护产权；监督合同的执行；维系本国货币的价值。二是中国政府具备对市场失灵领域干预的六项职能，它们是：提供公共物品；保持宏观经济稳定；使经济外部性内在化；限制垄断；调节收入和财富分配。三是中国国情条件下，中国政府还需要具备九项特殊职能，它们是：促进市场发育，建立公平竞争的统一市场；注重公共投资，促进基础设施建设；实施产业政策，促进产业结构高度化，充分发挥比较优势；解决地区发展不平衡问题，促进少数民族地区发展；控制人口增长，开发人力资源；保护自然资源，从事生态环境建设，进行大江、大河、大湖、沿海治理，防灾、减灾和救灾；管理国有资产和监督国有资产经营；实行反贫困行动计划，逐步消除中国的收入贫困、人类贫困和知识贫困。三项合计是20项职能。43其中前两类从“一般到个别”，在国际上具有普遍性，而后一类在中国国情条件下具有特殊性。如果“再从个别到一般”的话，可能对那些人口众多的发展中大国有普遍性。