地方政府债务改革要翻“六座山”

今年8月底，《预算法》（修正案）出台了，对我国地方政府债务管理提出了规范管理的制度框架，主要涉及三个方面：第一，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举债的方式筹措。第二，举借的债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。第三，除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举债。实际上就是把债务资金的审批、使用和偿还等重新纳入财政预算的范畴，接受各级人大和财政部门的审批。

紧接着，9月21日国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，10月23日财政部出台《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，对地方政府债务管理做了较为详细的规定，最主要的一条是对债务进行清理，分类管理：（1）没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。（2）有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。（3）推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

其实，我们早在2013年11月十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2014年“两会”期间财政部楼继伟部长所做的《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》中就可以看到极其类似的改革方案。因此，我个人认为，中央政府对地方政府债务的改革方案应早在一年前就布置好了，只欠“东风”——《预算法》在全国人大常委会上通过。《预算法》（修正案）在今年8月底一通过，国务院和财政部的改革方案就密集出台，可见本次地方政府债务管理的改革新政是经过长时间考虑的。

作为一名从事财政学科学研究的教师，笔者认为本次地方政府债务改革是非常理想的改革方案，如果能够成功，必将造福各级政府和百姓。但这项改革要成功，还要“翻越几座大山”：

第一座大山——中央与地方财权与事权关系的重整。

众所周知，地方政府债务的主要起因是，1994年分税制导致中央拿走财政收入的大头，同时事权下移，地方政府没有稳定的财源，又面临基础设施建设的资金困难、公共服务均等化的资金压力，在“中央点菜，地方埋单”的体制下，只能违规举债。因此，要让地方政府改掉违规借债的毛病，首先要从病因上做文章，中央必须允许地方政府有较为稳定的地方税体系，较为独立的财税政策决策权。否则，等这阵“严打”过去了，地方政府本着“法不责众”的想法，又会开始举债。

此外，不少地方政府为了逃避与上级政府的财政分成或为了“装穷”，长期以来把土地出让金、国有企业变现与分红等各项财政收入或准财政收入放到财政预算之外的融资平台公司中，形成了“第二财政”。现在这些收入和资产要回到财政预算中，无疑会使一些地方政府的财力在上级政府面前暴露无遗。因此，地方政府有动机竭力阻碍债务改革新政。

第二座大山——财政部门与融资平台公司的关系重塑。

长期以来，融资平台是地方政府的“钱袋”，这些资产没有被纳入预算，而由地方政府领导直接支配。融资平台与财政部门可以说是“兄弟俩”，相安无事。

然而，在本轮债务管理新政中，融资平台将面临重新分类，从事公益性业务的融资平台将被财政部门纳入管理，从事营利性业务的融资平台则会被推向市场。主导这场改革的财政部门“开刀”的对象是与自己平级的融资平台。这就面临一个大难题：融资平台在行政级别上，与财政部门同级；在股权隶属上，属于国资委或其他政府委办；在人事任免上，属于地方党委组织部直管。财政部门要在当前的行政管理体制上有效整合融资平台，恐怕是件非常困难的事情。

从管理能力而言，财政部门也面临较大的挑战。融资平台的财务管理偏金融，偏投融资实务，传统财政干部较为欠缺这方面的业务知识。当融资平台回归财政系统后，财政部门的领导有没有相应的金融知识，来优化债务结构和化解债务危机呢？

第三座大山——地方政府与地方人大的关系重塑。

首先的问题在于：地方人大能否彻底将公益性融资平台纳入财政笼子里，并进行审议和表决？地方政府债务从诞生起就是一个违规的产物，从来没有被纳入财政预算管理。而这在许多地方政府领导眼里，反而成了优点：债务资金的筹集、使用和偿还都不需报人大常委会批准。现在所有债务资金重新纳入财政预算，地方政府领导的自由权将被剥夺。

其次，地方人大的审查能力有待提高。新《预算法》规定，地方政府是不是应该举债，举债多少以及债务资金投向，都应由本级人大常委会审议表决，这就给各级人大常委的专业能力提出了较高要求。此外，今后随着融资平台的整合，财政预算将日趋复杂，不仅是财政预算报表，还是一整套政府综合财务报告，这对人大代表的参政议政能力形成新的考验。