地方政府债务改革要翻“六座山”（2）

第四座大山——金融市场的融资软约束。

地方政府要彻底改掉乱借债、偷借债的毛病，形成合理有序的债务融资体制，还有待于金融市场的完善与成熟。当前，我国金融市场还存在不少缺陷。

首先，地方政府直接管理大量的城商行、农商行。这些小银行大都未改制上市，其最大的股东便是当地政府或财政部门。面对其股东和政府领导，银行行长很难抵挡其贷款需求。长期以来，地方政府与其下属的国企和国有银行，形成了“铁三角”：政府发指令，国企出面融资和投资，国有银行负责贷款。实际上，地方政府债务新政没能有效破坏这一“铁三角”。

其次，地方政府尚未建立真正的财务报告体系，金融市场无法对地方政府债券进行有效定价。本轮改革中，地方政府将只有一种合法的融资渠道——地方政府债券。但地方政府债券要发行成功，需要准确披露发行人的财务信息。我国各级财政部门没有编制规范化的资产负债表，投资者无法了解各地政府的“家底”，信用评级公司也无法对各地政府进行有效评级，因此，地方政府债务的利率招投标及二级市场交易根本无从谈起。

第三，投资者尚未建立真正的风险意识。我国尚未有过一只融资平台的债券出现真正的违约，企业债券的违约次数也寥寥无几。最为荒谬的是，各级政府面对债券或银行贷款违约时，不是按照市场规则行事，而是本着社会稳定的想法，尽量补偿投资者。这样，投资者似乎永远不吃亏，而无法建立起真正的风险意识。

第五座大山——债权债务关系的主体变更。

当前地方融资平台的运作大都是由地方政府注入资产而形成的，同时兼有营利性业务和公益性业务，以丰补歉。现在的改革方案提出要分类管理，显然这些融资平台的营利性业务和公益性业务将面临拆分，营利性业务推向市场，吸引民间投资；公益性业务回到政府。这就带来新的问题：

（1）有的项目仍在建设期内，以往融资平台以营利性业务来贴补这些公益性项目，尚能操作，而如果将营利性业务与公益性业务分离，这些公益性业务的融资将面临极大困难。

（2）营利性业务与公益性业务的分离导致融资平台公司的资产转移，可能引起债权人的法律诉讼，认为其腾挪资产、有逃避债务的嫌疑。

（3）一些融资平台公司并非政府独资，而是各级政府之间、各地政府之间以及多家国企之间共同出资形成的，例如一些铁路公司、轨道交通公司等。从公司法的角度看，这些公司的存续以及债权债务关系的变更必须得到大多数股东的赞成，而不能通过行政权力干涉。

第六座大山——改革后形成的真空。

地方政府债务改革的方向是完全正确的，但在目前的制度环境下，地方政府用PPP机制（指政府与私人组织之间，为了合作建设基础设施项目，或为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系）将基础设施等项目推向市场，有一定超前性。一方面，我国各地探索PPP机制的时间不长，制度环境不够成熟，政府部门作为业主，在设计机制方面也没有经验，在短时间内，由于化解债务的压力，向市场推出大量的市政项目，存在较大风险；另一方面，是不是所有能推向市场的业务都必须彻底推向市场？在理论上也存在一些争议。

总之，地方政府债务改革是一盘大棋。地方政府业已形成的庞大债务规模是建立在过去20多年的沉疴之上，且具有一定的合理性。在如此短的时间里要完成改革目标，要想毕其功于一役，挑战巨大。笔者认为，既然我们已经一致认为地方政府债务改革方向明确，思路清晰，那么只剩下两件事需要注意：一是改革不能操之过急，要适当留有过渡期；二是要有强有力的行政领导以及多部门联合介入。恐怕光靠财政部门是难以完成这项改革的。

如果我们把上世纪90年代的财税改革定义为财政收入的革命（新税制的建立），新世纪的财税改革定义为财政支出的革命（绩效评价、预算收支科目改革、国库单一支付、政府采购），那么2014年的这场改革就可以定义为债务管理的革命。其必将影响今后数十年的中国财政。