建立民生导向型财政政策的现实路径

财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。那么，推进国家治理现代化，我们需要秉持什么导向建设现代财政制度呢？这可以从新一届政府的施政目标和现时财政支出实践中寻找答案。李克强总理在2013年“两会”之后答记者问时谈到，新一届政府的施政目标有三：一是持续发展经济，二是不断改善民生，三是促进社会公正。他说，“如果说政府也是民生政府的话，就要重点保障基本民生，来编织一张覆盖全民的保障基本民生的安全网。其中包括义务教育、医疗、养老保险、住房等，努力逐步把短板补上。”这表明不断改善民生、建设民生政府、弥补民生短板、促进社会公正将成为财政政策着力保障的重中之重。与此相对应，2008—2012年中央公共财政用于民生的支出累计16．89万亿元，年均增长21．1％，占中央公共财政总支出比重稳定在三分之二以上。不仅如此，中央对地方税收返还和一般性转移支付，以及地方财政也都体现出民生优先。这表明我国公共财政日益聚焦于民生问题，新时期财政结构性改革的方向更趋清晰，“民生财政”的色彩愈加凸显出来。

由此可知，建立民生导向的财政政策业已成为未来财政理念转变、财政制度改革的自觉选择。

一、民生财政：公共财政的延续和深化

在20世纪90年代之前，我国财政是典型的“生产财政”，从政策目标到支出安排都是围绕经济建设来确定。20世纪90年代以后，随着社会主义市场经济体制的建立，资源配置由市场起基础性作用的机制开始形成，各级政府直接干预经济的职能逐步弱化，财政逐渐从竞争性领域退出，主要提供公共产品和公共服务，经济建设支出大幅度下降、财政生产性支出的功能随之不断弱化。特别是进入21世纪以来，财政支出明显向提供公共服务和实施财政宏观调控为主要内容转化，已经初步具备了公共财政的典型特征。

2003年以来，民生问题被摆上了显要位置，我国财政支出逐渐向教育、医疗卫生、社会保障等领域倾斜。2003—2007年，全国财政支出累计约为17．7万亿元，相比之前1998—2002年这五年的8．1万亿元增长了1．19倍；2008—2012年这五年间，中央公共财政用于民生（大口径统计）的支出累计16．89万亿元，年均增长21．1％。2013年中央财政预算中，在教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化体育等与人民群众生活直接相关的支出安排合计15712．5亿元，比上年预算数增长13．5％，比上年执行数增长9．6％。由此可以认为，“一个以民生领域为支出重点，以民生福利为基本取向，并由此实现改革成果共享的民生财政已日益凸显”。

但是，近年来，财政民生化取向的增强并不意味着“公共财政”理念与实践就从此退出历史舞台，“民生财政”不可能是游离于或是作为替代物而对立于“公共财政”的另一事物，而是前一阶段财政公共化改革的延续，更是在经济市场化新阶段下对财政公共化改革实践的深化。具体而言，它是指在整个财政支出中，用于教育、就业创业、医疗卫生、社会保障和住房保障等民生方面的支出占到相当高的比例，甚至处于主导地位。