绿色治理必须与中国的绿色目标一致（5）

收回成本仅仅是第一步。中国的煤炭、电力和汽油价格政策已经开始为能源生产和消耗而造成的损害买单——当地污染危害居民身体健康，温室气体排放导致全球变暖。增加这种“外部”或“社会”成本通常是改变人类和企业行为的最有效途径。然而，合理的排污收费标准很难确定，只能通过建立模型估计对人类健康的危害以及气候变化带来的影响。例如美国一项大规模研究表明，根据火力发电厂的规模和使用年限不同，可估计其对人类健康的损害大约在每千瓦时0．002美分至0．12美分之间。中国专家通过研究提出，如果在煤炭价格中增加对全部社会成本的估计——包括从开采、运输、生产和排放的所有间接成本——煤炭市场价格将提升23．1%。因能源消耗影响气候变化而造成的社会成本更难以估计，这主要是由于具体影响具有不确定性。经过广泛的研究，美国政府最近修订了对因碳排放造成的社会成本的官方估计——到2015年，每排放一吨二氧化碳须支付38美元。这个数字用来估计制定环境法规而带来的气候收益。

这种额外的收费主要通过两种途径来征收。最简单的一种是通过能源或资源税。生态税改革是通过对消耗的能源或水进行收费，以鼓励节约。二氧化碳税主要是针对温室气体排放征收的。税负就长期来说，应当跟随效率的改进而增加。税收收入可以被用于实现相关目标，譬如为提高能源效率进行投资，或者减少劳动税等其他扭曲性税收，或者取代因土地销售而获得的市政收入。随着时间的推移，这类收入将成为政府财政收入的重要来源，部分还可以为了进一步节约能源或者减少排放而进行再投资，比单独的价格效应获得更多的收益。另一种途径是总量管制与交易制度。如果可接受的污染排放总量是可以确定的，这个制度就允许向市场购买排放许可，并由市场决定排污价格。企业为了追求企业的成本最小化，而不得不减少排污量。最初企业可以自由申请排放许可，当然如果可能的话，应当避免这种情况出现，或者可以将许可进行拍卖以增加收入，这就类似于税收的调节作用了。总量管制与交易制度最初是针对空气质量（SO2）设定的，最近开始针对二氧化碳，对水污染也同样适用。

中国已经就引入环境税和总量控制及交易制度制定了一些政策，也开展了一些试点。这对于收集信息、积累经验而言是非常有益的，但要将这些制度和政策真正落到实处，还必须在全国范围内进行推广。此外，总量控制与排放交易制度也需要经常调整。即使在没有企业采取措施作出贡献的情况下，经济低迷也会导致排放量和污染的减少，这加剧了常见的初期过度分配的问题。而补充性的提高能源效率政策以及可再生能源政策可能会“放松”总量，导致补贴盈余增加，二氧化碳价格下降，这在欧盟排放交易体系中已经被证实。在中国的排放交易制度从试点向全面实施转变的过程中，对这些政策工具之间的交互重叠及相互作用必须仔细分析，并增加不同部门之间的相互协调。

价格激励措施可以有效地鼓励企业自愿改变行为，而严格的环境法规以及社会转移支付也在发挥着重要的作用。价格工具的功效可能被人们的一些行为因素所抵消，譬如短期主义（人们只注意到节能灯泡价格更高，却忽视了节能灯泡能够带来的长期收益）和激励失效（只要租户支付账单，那么房东就不会对房屋进行节能升级）。如果要快速地减少某项活动的负面影响，法规就更为有效。但法规的效力与执行情况直接相关。当前中国依靠制定这种目标导向的法规也取得了一些期望中的效果，但可能会导致意想不到的后果，并且弱化遵守法规的积极性。这些法规通常是刚性的，没有反映当地的环境状况及重点问题，往往缺乏科学依据，有时经过不同行政层级甚至会被任意夸大，而且通常难以验证。为了更大程度地发挥法规效力，需要在决策阶段进行更为严格的技术、社会和经济分析。

绿色治理最后面临的问题是如何应对环保政策带来的意料之外的后果。市场工具是经济高效的，当市场失灵时，补充性的规章制度将发挥作用。但上述两种手段往往都是提高能源价格，至少是短期内提高，这将影响企业的竞争力以及低收入家庭的福利。因此，要使环保政策效率更高、效用更大、也更加公平，有时就需要对某些家庭和企业施加援手。

例如，家庭在能源消耗方面的花费比例，在中国辽宁和四川两个省份就有所不同，四川最富裕的家庭是2%，而辽宁最贫困的家庭则超过了10%。越是富裕的家庭通常在能源方面的总花费越多，但占他们的收入比例却相对较小。国际上通常以家庭能源花费超过家庭总收入的10%作为能源贫困的基准线。如果由于取消交叉补贴或者施加生态税而导致能源价格上升15%，那么在辽宁，有超过20%的家庭将高于国际基准线。这个例子说明，对可持续性政策的社会影响应当进行审慎研究，但这并不反对将价格提高至市场水平然后再到社会成本水平。为了解决社会问题，阶梯价格是保持能源消耗量最低的一种途径，也已经运用于电力中。但是，如果设计不好的话，分档计价可能会给非贫困家庭带来显著的收益渗漏。总的来说，与其全盘压低能源价格，打击家庭提高能源效率的积极性，更有效的策略是对特定部门实施可持续性政策以及社会保护政策，以帮助贫困人口应对能源价格上涨。

中国的地方官员有权决定关闭那些效率低下或过时的企业，这些企业的产能升级也很不充分。为了减轻对当地就业和财政收入的影响，地方政府通常会为失业工人提供再就业帮助，也会为受到影响的企业提供财政支持以购买新的生产线，还会对淘汰的设备给予部分补偿。

负责人：王金照

执笔人：王金照、陈健鹏、宣晓伟、宋紫峰、洪涛、牛雄、王海芹、武旭、石光、李维明、何建武