绿色治理必须与中国的绿色目标一致（2）

完善地方政府的激励机制

政府的环境目标和地方的履行情况存在分离，这一问题反映出地方政府改善环境结果、公司减少资源消耗、避免污染的动机不足。当地方政府官员看不到足够的利益，或者拿不到足够的环境罚款时，他们就不会把环境治理置于优先地位。国家的指令和地方的优先选择总是鼓励把重心放在经济增长目标上，而忽略社会和环境目标。

晋升标准中不看重环境质量业绩，这更使得地方政府对环境问题重视不够。晋升标准出自政府业绩考核制度，在干部考核表中对不同的指标给予的重视程度不同。与社会和环境指标相比，经济指标总是被赋予更高的重视。在山西某县的考核表中，达到经济指标可以使政府官员分数高达28分，提高人民生活水平能达19分，促进社会发展达11分，资源和环境指标达14分，社会安全达13分（Kostka,2013）。这样，环境目标最多只占总业绩分数的16%。最近一项统计分析证实，环境改善与晋升机会没有多大联系，但是在其他方面的投入，比如交通，能够促进国内生产总值增长，因而有利于职业升迁（Wuetal．2013）。中央政府给出一长串指令，地方领导只能理智行动，把时间和资源用在那些最有可能使他们获得晋升的目标上面。除非晋升标准被修改，并且对干部环保无作为的惩罚加大，否则，这个局面不会改变。

地方干部任期相对短也使干部缺少对环境项目投入的动机，毕竟环境项目带来的利益要几年后才能显现出来。干部任期名义上是5年，但是地方市长和书记的任期其实已经从1993年至2001年间的4．2年降为2002年至2011年间的3．3年（Kostka,2013）。省级发改委主任平均任期为3．6年，省级环境保护局局长为4年。尽管任期短可能会在某些方面带来好处，比如有利于新想法的提出，但是短暂的任期迫使官员更关注那些短期内见效果、比较容易带来晋升机会的项目，而不愿把精力放在那些复杂的结构调整项目或者污染治理问题上，这些项目的利益要到将来才能看到，而且有可能被继任者拦截下来。延长干部任期能鼓励干部从长远角度看问题，在考核中多关注人民生活质量的提高。

使环境政策执行效率进一步降低的是，地方决策者经常把注意力放在环境收益表象上，而非成本效益的绿化上。在选择环保投资方面，许多地方领导往往忽视那些更为有效的解决方案，而是青睐所谓的“政绩工程”。在山东省的某个县里，每一个镇为显示在执行第十二个五年计划中取得的进展，都计划修建自己的水处理厂，而不是努力以最小的成本建设一个更大的集中水处理厂（Kostka2013）。

有迹象表明，这些问题正在被解决。晋升标准开始发生变化，有人发现这对地方决策者的环境绩效会产生很大影响，尤其是在市长受教育水平较高的城市中。中国政府可以通过进一步改革地方官员奖励激励机制来加速进程。加之公众参与度逐渐提高——在下节会讨论到——更好的激励机制会从两方面对地方官员施加压力，让他们提高环境政绩。

随着时间推移，几乎所有的工业化国家对环境管理都越来越严格了，很大一部分原因是公众对加强污染治理和提高生活质量的呼声越来越高。中国也不例外，随着居民收入和信息获取能力的提高，公众对污染者直接施加压力和对负责环境治理的政府施加压力的情形会越来越多。公众参与——无论是以个人形式，还是草根阶级集体行动，或者是有序的非政府组织——在弥补官方努力（但不能替代官方努力）方面发挥着重要的建设性作用。公众的关注通常集中在一些“看得见”的问题上，比如空气污染，但是那些诸如不定时发生的有毒物质泄漏或排放或者土壤污染等不易发现的或者长期的问题，可能会被忽视，甚至变得更为严重。大多数人都是对与自己联系紧密的问题反映强烈（尽管非政府组织关注的范围更广些）。所以，由受过良好教育的人发现的问题可能会被赋予过多的关注，这些人通常彼此联系紧密，而且更加敢于发言。因此，公众参与在环保监控和执法的投入方面无法取代政府。

公众参与在中国环境质量改善方面有着十分重要的作用。公众参与的渠道主要有三个：通过磋商过程，磋商过程是较大的公共和私人项目中环境影响评价的一部分；通过各种公众投诉机制；以及通过法律体系。这些渠道要想实际有效，公民必须能够获得最新且可靠的污染和公司排放等方面的信息。

像其他一些国家一样，中国的非政府组织在促进公众参与方面发挥着十分重要的作用（Kostka2013）。这些组织能够缩短国家和公民团体之间的距离，但是有时也被指责在追求环境目标方面不像很多独立的环保非政府组织那么有效力。后者经常跨越政府认为可接受的非政府组织的职能范围（Hildebrandt2011,Wu2013）。如果给环保非政府组织更多机会，让它们不仅在政策执行上发挥作用，也参与到政策设计和制定中，那么它们在帮助实现中国的绿色目标方面可以更有效率。环保非政府组织在中国的国际化大都市，尤其是北京、上海和广州，更具影响力。中国其他地方的官员更容易把它们视为对手而非利益相关者，这就限制了环保非政府组织在环境教育、宣传和环保达标监控等方面的作用。环保非政府组织还可以在促进可持续性生活方式——中国树立绿色行动意识以及更为环保的产品市场的关键任务方面发挥重要作用。

环境影响评价。公众最早是通过参与环境影响评价（简称EIA）来在环境政策制定方面发挥作用的。环境影响评价成为环境保护的主要工具之一。在修改或者阻止一些可能对环境造成危害的项目上发挥着重要作用，包括番禺垃圾焚烧项目以及上海—杭州磁悬浮列车线路等。