绿色治理必须与中国的绿色目标一致

尽管很难对“治理”好坏加以测量，而且缺乏正式的评估，但是中国在环境治理的几乎所有领域中还是取得了进展。政府宣布会加大对污染控制的资金支持。随着居民收入不断增加，地方政策从单纯地追求经济增长转向更加均衡的目标。单个公民和公民组织在环保宣传工作中越来越活跃，环境信息全面公开已有了初步进展。值得注意的是，如本章所述，在所有这些领域中中国有可能会取得更大的进步。

国务院发展研究中心—世界银行中国城市化研究第七小组报告

中国是世界上环境法律法规最为完善的国家之一。从1970年开始，中国先后“制定了8部污染控制法律，15部自然资源法律，制定颁布了环境保护行政法规50余项，部门规章和规范性文件近200件，国家环境标准1300多项，地方环境法规1600多项，批准和签署多边国际环境条约51项”（Michun和Bao2012）。但是，法律法规的不断健全并不能确保私营和国有企业严格按照法律法规做事。重大污染事故仍然不断出现，中国城市空气、土地和水质量持续恶化。中国如何克服“有法可依、执法不严这一矛盾”？

分行业投资能提高资源利用率并减少污染。但是，阻碍中国的绿色进程的主要问题并不是技术或者投资资源。最根本的原因在于绿色治理——实现有效环境管理所需的机制、激励和工具——的不足。下面将讨论中国实现环境有效管理的4个主要方法：

增加资源：按照国际标准并考虑问题的大小，中国的环境管理能力较弱,尤其是在全国层面上,而且环保部门在执行工作时总是缺乏威信。

强化激励：地方官员掌管执行环境政策的职权，而当前的地方干部评估系统对改善当地居民生活质量关注不够。

促进公众参与：公民参与到绿色监管（包括通过法律体系）中的机会还是不多，部分原因是公众缺乏了解环境管理当局和公司污染活动的渠道。

采取更为有效的工具：目前的工具主要反映了政府技术知识、规章和基于目标的方法，但是更为有效的经济手段和基于市场的工具未得到充分利用。

尽管很难对“治理”好坏加以测量，而且缺乏正式的评估，但是中国在环境治理的几乎所有领域中还是取得了进展。政府宣布会加大对污染控制的资金支持。随着居民收入不断增加，地方政策从单纯地追求经济增长转向更加均衡的目标。单个公民和公民组织在环保宣传工作中越来越活跃，环境信息全面公开已有了初步进展。值得注意的是，如本章所述，在所有这些领域中中国有可能会取得更大的进步。

有效的环境管理需要更多的资源

实现绿色目标需要更加强大的机构来设计并实施环境政策。中国政府在环境保护方面的投入约占国内生产总值的1%，已接近经合组织成员国在环保方面的平均投入。中国目前的环保投入大大高于从前，针对近几年的污染问题，政府已宣布会继续增加资源。据估计，要充分解决中国的环境问题，初步需要国内生产总值的2%到4%——与2010年中国环境规划院对环境恶化造成的年均亏损保守估计（为国内生产总值的3．5%）一致。

国家环保机构人员不足充分说明了环保方面的资源不足。虽然中国环保局面对着比美国多出3倍的人口和更多严峻的挑战，但是在履行集中环境管理职能方面，它可利用的资源要比北美或者欧洲的同行少得多。

省和地方的环境管理是环境保护局（EPBs）的责任，尽管理论上环境保护局要对国家环保部负责，但是环境保护局主要向当地政府汇报工作，也依赖当地政府获得资金和升迁。地方环境保护局的预算根据地区不同会有所差异。在比较贫穷的地方，预算要少，员工也较少，缺少检验和测试设备，以及技能不足。一些环境保护局虽处经济发展迅速的地区，但是获得资金并没有增加，无法完成经济增长带来的更多的任务。

环境保护局还依靠从污染者的罚款提供资金。中国中部地区的一个环境保护局的157名员工中，中央政府的资金只够24名员工的工资，其余133名员工的工资来源于污染罚款。当环境保护局的员工的“饭碗来源于污染罚款”（某县环境保护局长如是说）时，他们不会把罚金涨到超过污染损害成本或遵循环保法规需付出的代价，这样会使公司停止污染。目前尚不清楚这些现象是否只是个例还是普遍现象，尽管污染罚款和收款比率通常不高，而且即使反复违犯，罚款也不会增加。但是这些现象表明，稳定的罚款收入可能导致地方环保局人浮于事，不利于工作效率的提高。这与美国《清洁水法》大相径庭，如果污染者屡犯环保法规，将会每天被罚款。

除了缺少资金，中国的环境管理机构在执行任务时权威不足。环境管理当局有权搁置新项目批准文件，以此对“区域投资施加约束”。但是，由于环保局要向当地政府汇报，当地官员可能会出于其他原因不顾环境问题而对新项目予以批准。环保局在管理层中地位相对较低，如果一个地区的经济受国企或某私营公司支配，那么当地的官员没有办法也不愿意对他们施加管制。事实上，如果在一个地区中，有一家或几家大型公司控制着当地经济，那么该地区环境方面信息甚少被披露出来，尤其是当这些公司从事的是重污染行业的时候。

加强环境管理体制能力还需要促进相关环境资料的收集和广泛传播。当前，在收集空气质量数据方面有很大进展，包括74个城市建立并实时发布PM2．5空气质量数据。国家环境保护部计划扩大系统，将重点城市增加到113个，普通城市增加到388个。但是，环境指标监控网络还是很少。只有省环境保护局能够评估水质新标准下的全部106个指标，但是市环境保护局做不到。环境绩效数据报告规定不够严格，使地方机构在报告内容和方式上太过灵活松散。

为了应对近几年的环境危机，中国政府已经宣布会增加污染治理方面的财务资源投入。这些财务资源中的一部分可以用于增强环境保护部和其附属机构的政策制定和执行能力。在地方一级，也需要增加监控能力和技术方面的资源。另外，管理方面的变化可以保障地方环境保护局的资金支持，这样它们的资金不必完全来自公司交的污染费，有利于更好地监控管理污染者。另外一个难题就是在不降低地方政府对环境结果担责的情况下，增强地方环境保护局的独立性，尤其是在执行力度方面。这可能需要省级和国家级机构实行更为严格的监管和效能监控，还需要完善地方官员的激励机制和扩大公众参与范围。