绿色治理必须与中国的绿色目标一致（4）

2008年是中国政府信息公开的元年，环保部也制定出台了《环境信息公开办法》，要求公开包括排放指标分配、征收排污费的数额、环保行政事业性收费明细以及违反环保法规的企业名单等在内的一系列环境信息。这些规定是环境信息从自愿公开机制向更加正式制度转变而迈出的重要一步，中国环境保护事业的透明度进一步提升。但是，《环境信息公开办法》也有一些不足。

第一，不同于大部分国家的此类规定，中国的《环境信息公开办法》规定负责公开的主体是政府而非行业。美国《排放毒性化学品目录》以及欧洲污染物排放登记系统都强制要求企业如果排放量超过临界值，则必须申报。此外，《环境信息公开办法》规定在7种例外情形下，中国环境官员可拒绝公开信息，譬如涉及国家秘密、商业秘密或者可能影响公共安全和社会稳定的。由于环境污染本就关乎社会公共利益，这些例外规定很容易成为阻碍环境信息公开的借口。

第二，作为一项旨在改善政府治理能力的一般性制度规定，《环境信息公开办法》没有涉及到强制企业公开的问题。在中国分散的环境管理体制下，往往出现污染最严重的城市公开最弱的情况。甚至还有倒退的迹象。公共政策和环境事务机构每年都按照环境信息透明度对113个城市进行排名，结果显示，2012年有40个城市的环境信息公开力度不及上一年。

第三，执行《环境信息公开办法》对环境部门而言花费昂贵，还需要大量的技术投入。

中国政府仍然充当着环境信息的守门人角色。但一些城市在环境信息公开方面已经作了非常大的努力。正因为当前的制度规定有很大的灵活性，各个省也在不断探索和尝试之中。随着时间的推移，终将会有强制性政策出台，要求所有城市公开污染监测数据以及政府执行信息。最终将形成的制度体系是：地方政府，在公众的支持和帮助下，负责监控企业的合规情况并对违法者施罚；而省级政府和环保部反过来对市级政府的环境管理情况进行监控。

和其他政策制定领域一样，政府可以运用三种政策工具促进环境目标的实现。一是价格工具，如税收、费用或补贴；二是规定技术或排放标准；三是在研究、信息项目或转移支付等方面投入资源，例如对受到其他政策影响的市场主体实施补偿等。尽管在实现目标方面的效力有所不同，但这三种政策工具都是必需的。价格工具，在确保经济有效地使用资源方面，是最有效的，但引发的市场反应往往难以达到期望值，比如在某种程度上节约资源。正因如此，我们需要运用其他政策工具以弥补单独的市场、信息或行为调节的失效。但政策工具叠加使用往往容易导致功效的相互抵消，造成市场混乱，给企业和家庭带来令人困惑和效率低下的信号。一个简单的原则就是针对每一个问题和每一项市场失效采取单独的一个政策工具。下面我们将简要讨论这三种主要工具的运用。报告的后面部分还将对此进行详细阐释并举例分析。

在中国，价格是除了改革环境管理体制之外，提高资源利用效率和降低污染的最有效的途径。中国已经摒弃了针对能源领域的扭曲补贴——这往往是最严重的空气污染和温室气体排放的来源。中国的煤炭、电力、石油制品和天然气价格通常是反射成本的，持平甚至高于国际市场价格水平。

尽管整体上来说中国的能源价格反映了生产和供应成本，接近甚至有时超过国际价格水平，但有些政府政策仍然会引起某些价格偏离市场成本并且导致低效率的能源消耗。其中最重要的是通过对工业用户征收高额价格来实现对居民能源价格的持续性交叉补贴。2007年，工业向民用提供的电力补贴的净经济总额为780亿元人民币（按照2007年的汇率，合103亿美元）。在工业化国家中，针对居民的税收因为反映了较高的分销成本而通常处于较高水平。交叉补贴还与实现社会目标有关。它遵循“平等分担”的原则，定价时除了供应成本，还考虑了支付能力和社会关切，但代价是较低的经济效率。此外，它在某方面也略显消极，譬如越富裕的家庭消耗的能源越多，从中受益也越多。

还有其他的一些扭曲性政策。譬如通过设定最高限价以防止电力生产商或其他能源生产商将一定水平之上的输电成本转嫁给消费者。进口天然气的价格究竟是以市场为基础还是以国内监管价格为基础，对进口商而言意味着是否会产生巨额亏损。例如2011年，由于政府设定了最高限价，中石油从土库曼斯坦进口的天然气在销售过程中就损失了214亿元，抑制了这种相对清洁燃料的供应和使用。对能源价格信息、财政成本以及扭曲性政策分布影响的认识程度越高，改革的动力就越大、基础也更牢固。在综合考虑经济、社会和环境因素后，可以据此判定哪些政策总体是合理的。可以效仿一些欧洲环境保护机构的做法，依据上述判定对一些不利于环保的政策进行盘点或者审计。