公务员职务与职级并行：重点问题待厘清

现代社会的政府管理工作庞杂繁复，需要依赖不同领域的专业技术人才完成。依然沿用粗放的干部大一统管理思路，采用“一张卷子考天下”，不但造成晋升通道拥堵，更导致专业人才招不进、留不住、人岗不匹配等突出问题，严重影响政府管理效能。

2014年12月2日上午，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，指出要在职务之外开辟职级晋升通道，调动广大基层公务员的积极性。职务与职级并行，是针对我国现行公务员管理主要问题的切实之举，符合公务员成长发展的规律和现实需要，也为国外公务员管理实践所普遍遵循，应当在今后的改革中加以切实推进。

晋升通道狭窄：现行公务员管理的突出矛盾

2005年4月颁布的《中华人民共和国公务员法》第十九条明确规定：“公务员的职务应当对应相应的级别”，“公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据”。为完善公务员职务与级别相结合的制度，增加级别对公务员的激励作用，2006年4月，《国家公务员职务与级别管理条例》颁布，将公务员级别由1993年《国家公务员暂行条例》规定的15级增加到现行的27级，并与综合管理类的领导职务和非领导职务序列进行了对应，如县处级正职（调研员）对应十八级至十二级，县处级副职（副调研员）对应二十级至十四级。

但是，在实践中，级别的激励作用并未得到体现。首先，公务员的实际待遇主要由职务决定。据统计，目前各地公务员工资构成中，职务工资整体占比近七成，级别工资仅占两成。住房、医疗等待遇则均与职务挂钩。其次，级别激励力度不够。主要体现在级别工资档差太小，例如，相当于调研员最高级的12级与13级公务员最高档次级别工资仅相差79元，难以形成物质上的有效激励。再次，职务和级别联系过于紧密。级别主要由职务决定，未能体现职务与职级并行。

职级的激励作用被弱化，带来的最突出问题，是公务员晋升通道过于狭窄。由于级别晋升不能带来收入的明显增加，使得公务员谋求职业发展只剩下一条通道，即综合管理类的领导职务和非领导职务序列，通俗说就是“做官”。但是，职务是职权与职责的载体，受到机构规格、编制限额、职位等因素的限制，不可随意设置。中央《综合管理类公务员非领导职务设置管理办法》更对非领导职务的职数做出严格规定，如规定县级政府机关的主任科员和副主任科员职数不得超过乡科级领导职务职数的50%。根据2013年底的统计数据，我国共有公务员717.1万人。只有一条晋升通道，必然导致“僧多粥少”，“千军万马过独木桥”。尤其基层公务员的晋升空间更加有限。据统计，全国公务员队伍中90%是科级以下干部，60%在县乡一级。深圳市公安系统实施专业化改革前，主任科员以下层级人员占所有非领导职务人员的96%，其中科员和办事员占60%，副调研员以上职务人员仅有3.78%，基本上都集中在市局或分局机关中，压职压级现象十分普遍。

基层公务员是履行政府公共管理职能、对社会提供公共服务的主要力量，能否对其进行有效激励，直接影响基层公务员队伍的稳定性和政府工作的效能。当前基层公务员“一科难求”、晋升通道狭窄的现状，一方面造成一些基层公务员“谋官”不谋事，一心向上看，不能踏实在本职岗位上发挥主动性创造性，另一方面导致许多基层公务员职业倦怠感明显增加，工作消极被动，甚至大量流失。以公安系统为例：由于压职压级现象严重，民警缺乏工作激励和职业荣誉感，2006年到2013年，因辞职、调离等原因，公安系统流失民警17.8万人，其中地市级以下15.2万人；一些贫困边远地区招警职位长期空缺。更为严重的是，一些基层领导干部由于在政治系统中居于偏远位置，升迁无望，将个人追求转向不正当私利，导致严重的贪腐行为。

为公务员提供多样化的发展通道，允许公务员在同一岗位逐年晋升级别并获得待遇的增长，既是对公务员工作业绩和个人能力的认可，也是对其职业忠诚度的肯定与回报，有助于提升公务员队伍的士气，进而提升政府组织的效率。从国际公务员管理改革的趋势来看，将以工作内容和责任为主的职位因素，与以资历和能力为主的品位因素相结合，已经成为各国公务员制度改革普遍遵循的路径。在我国，对县级以下公务员实行职务与职级并行的制度，符合公务员管理的科学规律，有助于调动广大基层公务员的积极性。