中国新城镇化应走出当前改革误区（2）

对户籍改革成本错误高估

目前，中国几乎所有的生活消费品都已市场化。而随着就业市场化和非国有企业成为城市就业的主要创造者，就业也逐渐与城市户口脱钩。即使是一些城市政府提供的就业岗位，比如环保、卫生之类的低端职位，也开始招纳外地人口。城市户口与就业的逐渐脱钩，也就意味着户口与就业相关的社会保险（即 “五险一金”）基本脱钩，这些保险是由企业和个人（单独或共同）缴纳，并不是政府从社会一般纳税人那里获得的其他收入所垫付的。

当然，目前城市中还有不少没有社会保险的流动人口，比如大约占城市流动人口20%左右的自我雇佣劳动力，以及相当部分一方面没有缴纳社保的制造业、服务业雇佣劳动力。事实上，他们早就已经通过自身的储蓄为未来养老、医疗等潜在支出进行了一些准备；另一方面，未来政府也会通过扩大社会保险覆盖面来将这些人口逐步纳入社保体系，而社保体系改革趋势也一定是在全国范围内进行统筹。换句话说，社保缴费主要来自于直接缴纳社保的劳动者及其雇主，而中央政府未来将承担更大的统筹责任。

从这个意义上讲，地方政府如果把社保成本也算成未来给农民工提供户口所对应的公共服务成本，实际上可能只是不希望让大批流动人口定居城市故意夸大成本。当然，随着中国人口老龄化，当前社保，尤其是养老保险的“现收现付制”可能在未来将存在较大缺口，但这个缺口未来不仅将随社保全国统筹后成为中央责任，而且也应该通过变现国有资产、提高退休年龄等多种方法来解决问题，不能计算为地方政府户籍改革的成本。

排除了就业与社保之后，虽然城市户籍所对应的公共服务总数似乎不少，但仔细考察，当前阶段与城市户口挂钩、真正影响流动人口在城市定居的主要是具有排他性的三项公共服务：以城市最低生活保障为主的社会救助服务，以经济适用房和廉租房实物或租金补贴为主的政府补贴性住房安排，以及迁移人口子女在城市公立学校平等就学的机会。

考虑到中国经济超强的中低端就业创造能力，绝大部分进入城市的农村流动人口都已经在城市实现较为稳定的就业，解决户口问题带来的城市低保支出基本可以忽略不计。这样农民工在城市的住房问题，及其子女在城市公立学校平等就学权问题，就构成了流动人口举家迁移、并实现市民化的两个互补性的基础条件。这是因为举家迁移不仅要求在城里能可支付的居住功能相对齐备的住房，而且还要求孩子能够顺利在流入地就学、升学。如果城市房价太高，而保障性住房又不提供给外来移民，加上子女就学和升学的困难，那么以单身、临时性迁移为主体的人口流动模式必然难以避免。中国的农村女性流动人口，之所以很多在30多岁后选择回乡，就是因为子女无法在九年制义务阶段的城市公立学校顺利就学、升学，所以不得不选择回去照顾孩子上学。而很多农村男性劳动力在城市工作到40-50岁后，也因城市定居与购房无望而不得不退出城市劳动力市场。

反过来看，如果中国城市不因为土地制度扭曲而制造如此高的房价泡沫，也没有户口制度来阻止流动人口子女在城市公立学校平等就学，那些在城市里打工的农村劳动力本来完全可以在城市一直工作到退休。这也就是为什么当前中国虽然城乡生产力差距在3倍以上，农村还存在不少剩余劳动力的情况下，城市中低端劳动力工资近年来却已经开始迅速攀升，出现劳动力短缺现象的关键所在。

解决农民工住房问题的一个思路，是由政府建设保障性住房。但考虑到中国城市房地产已经进入下行周期，未来土地出让金预期收入也将下降，加之地方政府近年来债务高企（已经接近并可能迅速超过20万亿），地方政府既没有激励也没有财力为外来流动人口提供如此大规模的保障性住房。

而且，中国目前也没有建立起一个良好的分配机制与管理体制去运营大规模的保障性住房体系。近年来，尽管中央不断施加压力，大部分流动人口迁入地城市依然缺乏建设保障性住房的积极性。其中的道理非常简单，一旦大规模建设保障性住房，地方政府不仅商、住用地出让金收入会显著下降，而且还需要直接增加建房和维护支出。