论城市作为一个行政法概念（3）

二、重构的城市

哈佛大学法学院杰拉德·弗拉格（Gerald Frug）教授在其长文“作为一个法律概念的城市”中围绕城市的权力流变和公共自由（public freedom）问题阐发了城市的法律内涵，在他看来，权力问题是作为法律概念的城市的应有内涵，实现公共自由则是赋权城市的目的。 [15]

在当下中国的行政法学研究中，若要使看不见的城市获得显现，有必要从组织法切入，将行政组织和城市共同体相勾连，在搭建通往公共自由渠道的过程中重构我们的城市。

（一）行政组织的多样化

行政组织从单一化到多样化是重构城市必须思考的问题之一，它预示着城市内部组织结构的变化，而这种变化将塑造多样化的城市类型。另一方面，若将城市政府本身也视作公共服务的一部分，那么，其组织形态的多样化便意味着公共服务的差异，民众可能基于自己的偏好作出自己的选择。

在美国，市（city）政府在内部组织形态上并非整齐划一的，而是基于历史条件和现实环境的差异，形成了若干种政府组织形态。就目前的法律规定和实践来看，大致存在三种类型，分别是委员会制（commission）、议会——经理制（council-manager）、市长——议会制（mayor-council）。

委员会制发端于1900年的德克萨斯州加尔维斯顿市（Galveston City, Texas），“议行合一”是其最大特征。作为城市的核心权力机构，委员会同时掌握了立法权和行政权，其成员兼具政策制定者和执行者身份。“委员集体组成市议会，定期举行会议，制定市的政策和规章；又是市行政各部门的负责人。委员会下通常设立若干部门，部门个数和委员人数相等，如：公共安全、财政、公共工程、公园和娱乐、公共事务、社区发展、卫生福利等，每个委员领导和监督一个部门，同时又对委员会集体负责。” [16]作为民选官员，委员们需要对选民负责，否则将面临下次选举失利的后果；而作为具体行政部门的主管，委员们既需要思考如何提高本部门的行政效率，又必须确保本部门的工作能够让本地民众感到满意，否则同样可能会失去选民支持。这种将政治与行政合二为一的市政权力结构有助于将来自政治的压力更直接地传导进行政过程，同时也能够在一定程度上提升市政管理的专业化水平。

在议会——经理制结构中，城市议会的议员经民选产生，议会作为城市的政策和法令制定机关，负责本市重大公共事务的决策。经理由议会聘任，负责全市的全部行政事务，他（或她）需要充分发挥自己的专业才能来贯彻市议会的政策意志。采行议会——经理制的市政法人内部亦设有公共安全、市政建设等部门来负责相应的市政事务，不过与委员会制不同的是，这些部门的主管并非民选的议员（委员），而是市政经理任命的专业人员。市政经理有权对这些人员进行任命和罢免，有权指挥各个部门的日常运作，同时也应承担相应的行政责任。虽然市议会掌握了政策和法令的制定权，并由市政经理全权负责市政事务，但在许多研究者看来，议会——经理制绝非一种权力分立的政府组织形态。在该制度中，市议会是唯一真正的权威机构，它有权聘用市政经理，自然也有权对后者予以解聘。 [17]在这个意义上，惟有市议会才是合法性的源头，市政经理只是以其专业才能受聘于市议会，为城市提供服务的“职业经理人”。

市长——议会制则较为彻底地贯彻了分权原则。根据经典教科书的描述，在市长——议会制下，市议会是一个立法机构，它包括5-7名民选议员；市长同样也是经过普选产生的，并担任市政法人的行政长官。在“强市长”体制下，市长往往拥有广泛的行政、预算和任命权，并有权否决市议会制定的法令；不过在“弱市长”体制下，市长一般只拥有有限的独立权力。 [18]经过进步主义运动的洗礼之后，既将整个城市的行政权集中于一身，又拥有民主正当性的“强市长”逐渐取代了“弱市长”，尤其是在大城市中，“强市长”被认为有助于解决相当多的棘手问题，也就是说，市长所拥有的权力大小将对问题的解决产生重要影响，这也是不少城市谋求向“强市长”转变的主要原因。 [19]

诚然，中国城市政府的组织形态无法也没有必要照搬美国的实践，组织形态的多样化本身也未必能够直接塑造城市在法律上的主体性，但是，多样化意味着市民选择的可能性，选择可能性的背后则是市民的自主性。换言之，行政组织的非单一化使得市民能够通过既定的法律规范自主选择城市政府的形态，并有权根据情势变化予以重组和更改，以更好地满足自身对公共服务的需求，这在一定程度上打断了官僚组织在城市的复制，打破了现有的上下一体行政组织形态。同时，在选择过程中，市民的主体性得以彰显，与之相关的行政组织法思考和构建亦将推动城市的法律概念化。