论城市作为一个行政法概念

摘要: 在现代国家与社会，城市化进程的迅速发展需要与之相匹配的城市法律理论，但在现有研究中，城市并未作为一个法律概念尤其是行政法概念而存在。由于缺乏主体地位以及内部行政组织的单一化，法律意义上的城市实际上处于隐匿状态，对此，需要从组织法视角切入，在行政组织多样化和行政权力自治化两个方面加以重构，以构造一个主体化的城市。在这一过程中，借助对城市权力问题和公共自由的思考，行政组织及其相关法律理论也需要进行更新和再造。

关键词: 城市；行政组织；行政组织法；权力；公共自由

城市自古有之，但城市化却是人类社会现代发展进程中最为深刻的变革之一，它既意味着人口、资本和文化艺术的集中，同时也隐藏着疾病、骚乱和不平等。对于中国人而言，对现代化的追求不但是近代以来痛定思痛的经验教训，更是一种价值理想乃至意识形态。 [1]城市化恰处于这种价值理想乃至意识形态的笼罩之中，亦即，除了20世纪60年代至70年代的短暂停滞， [2]中国始终没有停止城市化的脚步。

然而，在法学研究，尤其是在本应给予集中关注的行政法学研究中，“城市”这个概念几乎是缺席的，它往往藏身于规划、城管、地方债乃至笼统的公共服务问题当中，湮没在常规的行政权运作过程中，而未曾以独立的问题姿态出现。 [3]这一研究状况与近代以来的城市化进程难相匹配，下文将从组织法的视角出发，尝试回答以下三个问题：为什么在行政法领域中存在“看不见的城市”？如何在行政法领域中重构“城市”，实现“城市”概念的法律化？经法律概念化后的“城市”应趋向何方？

一、看不见的城市

在法学尤其是行政法学研究中，“城市”之所以“看不见”，其根本原因即在于人们无需使用诸如“权利”、“义务”、“权力”、“主体”等概念来勾勒城市，与城市及城市化相关的法律问题被分解或转换为其它问题来对待，城市缺乏法学意义上的主体性。

（一）有地方无城市

中国古代的城市是乡村化的，围墙在起到抵御敌人入侵作用的同时，却阻碍了贸易乃至资本的集中。辛亥革命爆发未久，江苏省议会成立伊始便讨论议决《江苏暂行市乡制》，有观点认为“市”的概念自此被纳入中国地方行政与治理话语系统，对后世产生重要影响。 [4]1921年，孙科担任广州市市长，主持起草《广州市暂行条例》，使广州市脱离县行政管辖而直接隶属于省，并明确城市行政的范围包括财政、交通、市政、治安、卫生、教育等。这一城市管理模式得到了以后其他城市的效仿，“自此，中国城市建制进入一个新的阶段”。 [5]

单纯的行政隶属体制变化并不能真正改变城市的地位，1949年以后，随着计划经济体制的建立，经济财政权力和政治权力合二为一，逐渐集中到中央，由此形成了总体支配的集权体制。 [6]城市的法律地位未及明确，便就此泯灭在这种总体支配关系当中。城市尚未完成概念上的主体化构建，就消失在中央与地方关系的话语之中。在这一话语中，城市概念彻底被地方取代，前者只不过是后者的一种物理表现，地方成为一个法律概念，并与中央一起构成公法体系的一部分，即我们通常熟稔的中央与地方关系话语。而城市，即使是直辖市、省辖市也难以成为一个真正的法律概念。

作为地方类型的一种，无论是向上面对中央，抑或向下面对市民，城市自身都没有独立存在的法学意义，缺乏主体地位。它本质上是中央各类政策的工具，是中央运用计划手段进行工业投资和人口迁移的场所。改革开放后，鉴于工业化导向的强大惯性，以及长期“剪刀差”带来的城乡不平等，城市不再是地图上的一个个点，而是通过撤地改市运动变为一个个片状结构。撤地改市最初的主要目的之一便是希望以城市的力量带动周边农村地区发展，用城市长期积累的资本和工业化力量缩小城乡差距。但这却无助于城市独立主体地位的获得，反而使城市继续被淹没在原有的中央与地方关系的话语体系中。

“城市”一词在现行宪法中只出现三次，分别涉及土地国有问题和居民委员会的性质。 [7]这固然不能直接说明城市概念缺乏足够的法律内涵，但若就其独立性和组织结构来看，同时辅之以宪法第3条有关中央和地方关系的表述， [8]人们可以发现，城市绝非分权的主体，甚至连地方都缺乏分权的宪法基础，真正能够承载职权划分安排的是“地方的国家机构”，包括城市在内的各类地方只能借助位于其地理范围之内的国家机构来发挥主动性和积极性。可见，即便与法国等其他单一制国家相比，中国城市的独立性显然更为缺乏宪法基础，与之相关的组织体系构建也便成了无源之水。在这一背景中，城镇化率达到53.73%也好， [9]撤地改市也罢，各类城市的扩张与发展都无法改变其缺乏主体地位的事实，城市依然是中央政策的工具。