论城市作为一个行政法概念（2）

（二）行政组织单一化

工具的运用强调不分时间和环境的整齐划一和如臂使指，作为政策工具的城市同样不能免俗，其内部的行政组织在相当程度上必须保持与上下级政府相一致。有限的偏离要么亦是中央政策的产物，要么是得到中央许可的试点创新。前者如广东深圳的前海深港现代服务业合作区是为了深化深港地区的合作，发展包括金融、现代物流在内的现代服务业，而采用了“法定机构”的行政组织形式； [10]福建平潭综合实验区是出于对台经贸等工作的需要，采用了管委会的组织形式； [11]上海自贸区管委会则被定位为上海市政府的派出机构，它同样服务于推动政府职能转变以及改革金融、贸易制度等中央政策。 [12]后者如天津市市场和质量监督管理委员会，它将工商局、质监局和食药局合为一体，打破了与上级行政组织简单的一一对应关系，但这种偏离隐含有探索行政体制改革道路之意。

那么，除了上述零星的偏离，1949年以来的行政组织形态，尤其是城市政府的常规组织形式又是怎样的呢？

1949—1954年间，由于人大制度尚未建立，新中国各级地方政府均由上级政府任命组成，身兼地方立法机关和地方行政机关双重身份，属“议行合一”机构。五四宪法确立了人大制度，各级人大成为立法机关和权力机关，各级地方政府（时称“人民委员会”）由同级人大产生并对其负责，是地方行政机关。

作为地方行政机关，各级地方政府既需要执行本级人大的决议，也应当执行上级行政机关的决议和命令。此外，《宪法》第63条还规定了地方政府“分别由省长、市长，县长、区长，乡长、镇长各一人，副省长、副市长、副县长、副区长，副乡长、副镇长各若干人和委员各若干人组成”，第65条则规定了“县级以上的人民委员会领导所属各工作部门和下级人民委员会的工作”。可以说，五四宪法在奠定“省——县——乡”三级纵向层级体系的同时，也大致确立了包括城市政府在内的地方政府行政组织形态。 [13]五四宪法在简明快捷地确立中国地方政府组织形态的同时，不可避免地也埋下了城市政府在组织形态上千篇一律的历史伏笔，2004年新修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》在法律上继续巩固和明确了这一点。从法律规范上来看，城市政府一般是由正副行政首长以及其工作部门的负责人组成，这些工作部门分别负责城市治安、卫生、城市建设、教育等公共事务，并统一归所属城市政府来领导。就城市的权力结构而论，在长期以来的政治体制与实践影响下，加之转型期现代行政权的扩张，作为行政机关并受执政党领导的城市政府实际上位居权力结构的核心地位，发挥着决策和政策执行的作用，而人大实际上并不具备形成地方意志的能力。

然而，这并不意味着城市政府的强势，也无法说明城市的主体地位。位居权力结构核心的城市政府领导其各工作部门对各项公共事务进行管理，这仅仅构成了一副单调乏味的行政组织图景。各类城市不分大小、地理位置和贫富，其组织形态都是基本一致的，对此，有学者概括为“职责同构”，即各级政府在职能、职责和机构设置上高度统一和一致，“上下对口，左右对齐”。 [14]这在造成事权划分法律界限模糊的同时，也扼杀了城市在法律意义上的主体性或成为主体的法律必要性。正是在这个意义上，无论是对一级地方政府责任的强化，还是形形色色的垂直领导体制，都无法使看不见的城市得以显现。单一僵化的行政组织形态将城市牢牢地锁定在中央所延伸出的同构组织形态中，人们所看到的不是市民的共同体，而是官僚组织在地方的复制。