论城市作为一个行政法概念（4）

（二）行政权力的自治化

行政组织不是空洞的形式，它是围绕行政权力构建起来的，是权力的执掌者，过往的行政组织法研究即侧重于此。然而，作为人的集合体，包括城市政府在内的行政组织不仅是技术官僚的工具，亦应当成为公民实现自我治理的场所，当下的组织法研究，尤其是在涉及城市政府组织形态时需要对此予以关注。

在讨论西方市民社会与国家之间关系的时候，查尔斯·泰勒（Charles Taylor）曾将市民社会的含义区分为三个递进的层次。首先，在最低限度含义上，只要存在一系列不受国家指导和管控且独立自主的社会组织，就可以说存在市民社会；其次，市民社会是指作为整体的社会能够自主调整其结构，并通过社会组织协调其各项行动；最后，就最强限度的含义而论，市民社会指笼统意义上的社会组织能够决定或改变国家制定政策的进程。 [20]在组织法语境中讨论行政权力的自治化，可以借鉴泰勒的这一区分将自治依次分为作为附庸的自治、作为独立堡垒的自治和内在于行政权的自治。

其中，作为附庸的自治是政府三心二意放权的结果：行政权退出了对某些领域的直接支配或管理，并将相关职权交由特定的社会组织来行使，但由此所产生的“自治空间”并非独立自主的空间。接管原行政职权的所谓社会组织在人事、职权来源等方面主要依赖于行政机关，是行政权的附庸；公民的参与更像是一种“荣誉”，而不是权利或权力。当下大量被称之为“二政府”的行业协会等便是其体现。作为独立堡垒的自治表明行政权无法对其施加指令，公民通过联合形成各类社会组织，能够独立活动和实现其目标，但它在行政组织和公民自治之间划出了一条鲜明的界限。在最理想的情况下，公民及其组织依然处于行政组织运作的外部。我们可以从现行宪法有关城市居民委员会的定性上寻找到这类自治形式的端倪。 [21]内在于行政权运作的自治意味着公民自治与现代行政组织的有机结合，它是指公民自治内嵌于后者的运作过程，并能够对后者产生影响性作用。从这一点来看，它大致与泰勒第三层次的市民社会含义相当。美国的协商行政立法制度（reg-neg）要求行政机关在起草规章草案文本的时候，必须与利益相关人达成共识，否则不能自行进行行政立法（rulemaking），而共识便体现在任一利益相关人均有否决权，可以否决行政机关的草案。 [22]这绝非简单的公民参与，实际上是在行政组织运作中楔入了自治因素，公民及其团体可以阻止行政组织目标的实现，并与技术官僚一同分享行政权力。

在重构城市政府的过程中，内在于行政权的自治才是行政权力自治化的理想形式。通过行政权力的自治化来重组行政组织，这将改变原来行政体制改革中对各类组织进行简单拆分合并的思路，而是要结合具体的行政领域去完成行政组织内部的有机更新，将组织与相关民众真正结合起来。在这里，相关民众不再仅仅只是“相对人”，而是城市政府的一部分。如此，城市政府将获得市民更多的认同，城市也才可能成为公共自由的空间。

若将前述三种自治形态视作一个渐次增强的连续谱系，那么，内在于行政权的自治无疑是最能触及权力问题和公共自由的形态。近年来逐渐成为行政法学研究热点的公民参与议题在一定程度上凸显了这一问题，公共决策前的听证会、座谈会、咨询会以及征询公众意见等已逐渐成为常态。与此同时，行政组织的运作也开始接纳非官僚因素，如行政复议委员会的制度设计，便为将外部专家因素纳入行政组织的复议活动提供了通道。 [23]然而需要注意的是，现有的公民参与模型即使在最理想的情况下也无力支配行政权的运作，无法有机融入行政组织，更不可能完成行政组织法的更新。

就现有制度表达来看《，南京市城市治理条例》是体现行政权力自治化和重构城市政府的崭新标本。它规定了城市治理委员会有权“组织、指导、监督考核城市治理工作，协调城市管理相关部门之间以及和其他政府部门的关系”，并可以依据授权，依法对城市治理重要事项作出决议，政府有关部门、有关单位应当予以遵守和执行。同时，城市委员会内部须有市民代表、社会组织等公众委员，公众委员比例不得低于50%。 [24]由此可见，城市治理委员会是城市政府的组成部分，是行政组织的表现形式。市民代表、社会组织等公众委员的存在意味着非公务员也可能成为行政权力的操作者，通过城市治理委员会这一全新的行政组织形态，他们分享了行政权力，对城市政府的运作产生了直接影响。简言之，《南京市城市治理条例》及其创造的城市治理委员会直指城市权力和公共自由问题，若在未来得到充分实践和发展，将会更新行政组织法的既有理念，并充实城市的行政法内涵。