论城市作为一个行政法概念（5）

三、主体化的城市

如前所述，城市要经历法律概念化，尤其是行政法概念化，需要直面权力配置和公共自由问题。正是通过这一问题的导引，当看不见的城市在法律世界中显现，当其逐步完成重构时，主体化将是城市必然的趋向。

（一）城市的主体化

主体化首先指向的是城市作为一个实体在法律领域的主体化，借助行政组织的多样化，城市可能呈现出更为丰富的面相，也更可能拥有实现自身意志的组织机构；借助行政权力的自治化，在地方人大难以形成意志的现实约束下，城市将拥有自己的意志形成渠道，逐渐形成自己的意志， [25]并与其所扮演的中央政策工具的角色相互结合。

若将城市视作国家与公民之间的中间团体，城市主体化发展自然会引起国家制度的相应调整，其中，作为法制统一和公民权利保护象征的司法审查也需要作出应对。重构后的城市政府在行使诸如交通、教育、卫生等各项职能时，需要先根据法律判断其职权行使的性质，分析其中的自治因素。当具体某项行政活动是由自治化的行政组织作出，并且有机融合了市民意愿，主要体现城市共同体的独特意志时，法院在解决有关行政争议的过程中便应当采取弱审查的态度，降低审查强度。如可借鉴美国行政法上的“谢弗林尊重”（Chevron Deference）规则，只要立法者没有明确规定，并且行政活动是合理的，法院就不加干预。 [26]简言之，在城市问题领域，经由自治改造的主体化程度与司法审查强度呈反比关系。

然而，必须要澄清的是，作为一种地方类型，城市的主体化绝非为了创造一个封闭的地方空间和小“利维坦”。主体化隐含的风险之一是一部分人可能以城市整体利益之名侵夺另一部分人的权利，这在更小规模的共同体如邻里组织（Neighborhood Organization）中曾经出现过，即邻里组织通过规约的方式排斥黑人群体的居住，在20世纪60年代至70年代初期的美国，因封闭排外造成种族隔离的邻里组织甚至成为南部民权运动的障碍。 [27]反观中国，因城市化进程推动了“村改居”，它所带来的土地收益促使昔日的“村落”常常通过乡规民约或是“股权分红”的方式来限制分享此类土地收益的人群规模，如出嫁女、入赘夫婿等便可能遭遇不平等对待，而同处于村落的“非村民”则很可能无法享受相关福利待遇。 [28]若从财产权保护角度出发，此类排斥或有一定正当理据，但是，当组织规模扩大和蜕变为城市时，该问题便完成了一次从私法到公法的飞跃，作为行政组织的城市政府显然不能成为此类剥夺和排斥的工具。

有鉴于此，城市的主体化必然蕴含两个前提：一是市民根据宪法所享有的基本权利不受侵犯，同时也是城市政府应当提供制度性保障的对象，这是作为主体的城市所不能吞没的。当市民遭遇来自城市政府的侵权风险时，应赋予其向国家寻求救济的权利，后者亦应当采用恰当的规范密度对城市政府施以约束。

二是城市政府的组织形态和运作应保持开放的结构，使得任何群体均能够充分参与其中。在这里，开放结构不仅指城市政府整体组织和运作过程的开放，同时还要求其各类行政组织的开放和自治化。换言之，前述城市治理委员会仅是城市权力自治化的第一步，其它行政组织亦需要在制度上逐步完成类似更新和改造。需注意的是，开放结构并不否定在既定的制度框架内，一部分人对另一部分人“权益”的“偶然侵夺”，它反对的是“一部分人”的固化和恒为侵夺者。城市政府的组织形态及其运作应尽可能确保此时的侵夺者成为彼时的被侵夺者，此刻的胜利者变为彼刻的失意者，以此达致一种相对平衡的状态。

正是基于对城市主体化内容及其前提的思考，我们可以进一步发现，主体化的城市隐含了更深一层的法律内涵，即市民的主体化。