天津：宪法—中国法治发展基本动力源（3）

三、宪法实施与中国法治发展

宪法的实施对于建设社会主义法治国家具有基础性意义，同时对于国家法治发展又具有整体性的效果。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出：“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。”

1982年宪法的颁布实施实现了宪法文本变迁与社会现实之间的互动，宪法在国家重大的政治、经济、社会生活中不再缺席，宪法对于社会发展的现实需要给予及时的回应，国家和社会各个方面的发展在宪法文本上形成投射，宪法与生动的社会现实不再疏离。宪法实践一方面让广大的人民更加广泛而深入地参与到国家的政治生活之中，另一方面又通过实践催生新的宪法规则，并在此过程中促进新的宪法理念和宪法秩序的生成。

1982年宪法序言规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”从宪法实践过程中来看，我国宪法实施形成了不同的层次和不同的形式，其主要表现为宪法作为一切国家机关及其工作人员、武装力量、各政党、各社会团体、各企业事业单位，包括公民个人组织和活动的基本依据，宪法所规定的国家机关的基本组成、职责和权限范围、组织和活动原则以及公民的基本权利和义务成为各种法律活动和处理法律问题的基本依据。同时，宪法文本的规定成为制定各种法律文件的最高准则和最高的法律依据，通过制定法律来落实宪法原则和宪法文本的具体规定，将宪法精神在具体的立法活动中予以体现。相对于由特定的国家机关依照法定程序所实施的专门的宪法监督活动而言，通过法律的制定和实施来实施宪法是一种常规性的宪法实践活动，需要立法机关主动地将立法活动与宪法文本的规定相联系，自觉履行宪法义务，尊重宪法确定的原则，而这样的立法过程同时也是合宪性审查、宪法解释等专门的宪法监督活动的基础。1990年4月4日，第七届全国人大第三次会议通过《全国人民代表大会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》，其中提出“香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的。”1993年3月31日，第八届全国人民代表大会第一次会议通过《全国人民代表大会关于〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉的决定》也曾附带作出合宪性审查的决定。现行第五条规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”同时，现行宪法还规定全国人大和全国人大常委会有监督宪法实施的职权，全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定，全国人大常委会有解释宪法的职权。应该说，宪法文本的这些规定为我国宪法实践的进一步展开提供了基本的宪法依据。

进入21世纪之后，我国宪法实践中出现了一些新的宪法实践形式，并日益成为我国法治发展的重要推动力量，其主要表现为人民法院在司法活动过程中对于宪法直接加以适用，其中较为著名的司法审判案例包括齐玉苓诉陈晓琪等侵犯受教育权案、蒋韬诉中国人民银行成都分行案等，宪法关于公民基本权利的规定成为公民在诉讼中主张保障自己权益最为有力的基本法律依据。这些案例的出现一方面激活了很多一直处于休眠状态的宪法文本，另一方面也让各级各类司法机关重新思考宪法进入司法程序的可能性。一些法学者由此呼吁创建“宪法诉讼”的机制，甚至可以将其作为与民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼制度并列的第四种诉讼形式，以此来保障国家机关的各种法律行为不要违反宪法。从我国当前的法律实践来看，在一些司法诉讼中经常被提及的就是我国宪法关于“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的规定，这一条款在各种情况下是否得到充分的尊重，比如在劳动者求职过程中存在着诸多的户籍的限制、性别的限制、学历标准的限制、健康标准的限制等，这些限制条件是否构成对于宪法所保护的公民的劳动权和平等权的侵犯，何种限制是合理的而不构成对宪法规定的违反。将这些问题和宪法相联系，以法律思维运用法律规定的程序来加以解决，这对于我国宪法实践和法治的发展无疑具有特殊的积极意义。

在宪法规定的宪法监督制度的基础上，我国《立法法》第九十条和第九十一条进一步规定，适格的法律主体可以就一些法律文件的合宪性问题向全国人大常委会提请审查，其中第九十条第一款规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”第二款则规定：“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”这一条的规定实际上是标志着我国在宪法制度方面的一个巨大的突破，即通过规定合宪性审查提请审查的主体和审查的基本程序确立了一个初步的合宪性审查的机制，这一机制如果在宪法实践中能够得到不断发展完善的话，对于我国宪法合宪性审查实践的专门化和常态化无疑会起到极大的推动作用。《立法法》第九十一条还规定：“全国人民代表大会专门委员会在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会反馈。全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。”从实践的情况来看，我国在过去十多年间已经有多起提请合宪性审查的建议，其中包括对于《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》合宪性审查的建议、对于铁路系统司法权进行合宪性审查的建议、对于确立劳动教养制度的基础性法律文件合宪性审查的建议，等等。从实践的情况来看，这些合宪性审查的建议虽然未能启动审查机关实施规范意义的合宪性审查，但是却以宪法规定的原则和内容推动了这些重大社会和制度问题的解决，最终的结果是，国务院于2003年6月18日常务会议废止了国务院1982年发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，并通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，让“收容遣送”制度成为历史，提升了我国公民人身自由保障的水平。关于铁路系统司法权的问题，铁路运输法院与铁路运输企业分离并实行属地管辖，后来被确定为我国司法体制改革的一项基本内容，全国17个铁路运输中院、58个铁路运输基层法院改制工作逐渐展开并于2012年6月已全部移交地方管理。关于劳动教养制度，则是先由2013年11月12日的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“废止劳动教养制度”，继而全国人大常委会于2013年12月28日正式通过了关于废止有关劳动教养法律规定的决定，自此，这项曾经广受关注并深受质疑的在我国实行了半个多世纪的劳动教养制度正式“寿终正寝”。 

2014年10月23日，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“健全宪法实施和监督制度”，并特别指出要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”这意味着我国在宪法实施和宪法监督制度方面的进一步完善和发展已经提上议事日程。从我国既有的宪法实践和未来宪法实践的发展趋势来看，我国宪法实施的制度会逐渐形成一种复合式的宪法实践模式，即按照现行宪法的规定，全国人大和全国人大常委会作为国家权力机关应该行使宪法监督的权力，通过经常性的行使这一项权力可以让宪法监督得到更为普遍的落实，也能够促进宪法得到尊重和实施。人民法院作为司法机关在诉讼中经常面临法律适用过程中的宪法问题，而且这些问题往往和公民基本权利和自由的保障直接发生联系，人民法院在其司法活动过程中对于法律是否违宪应该具有初步的判断权，并且参与到合宪性审查的启动程序之中。这一切都需要通过宪法解释制度来加以实现，即在合宪性审查的过程中促使宪法所规定的全国人大常委会的宪法解释权得以启动，最终使宪法的规定得到正确的遵守和实施。这样的宪法实践过程也有利于实现“维护社会主义法制统一和尊严”的基本目标，适应社会发展和变迁的需要，让宪法所确立的“国家尊重和保障人权”的原则通过具体法律过程中公民基本权利的救济而得到落实。这一切不仅会促进我国宪法制度上的发展和完善，也会通过宪法实践形成丰富多彩而又具有活力的宪法文化，并在广大人民的心中传播宪法精神，确立稳定而浓厚的宪法意识，以至于形成牢固的法治信仰，让法治国家成为我国全体人民的基本共识和共同努力为之奋斗的目标。

（作者系南开大学法学院副教授、法学博士）