突破陈规创新制度体现“中国问题中药治”（2）

行政复议机关维持复议可能当被告

按照一般的行政法学理论，当行政复议机关作出维持的复议决定时，行政相对人实际遭受的侵害还是来源于原行政行为，仍应将原行政行为作为诉争对象去法院起诉。然而，新法第26条第2款规定:“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告……”在复议之后行政诉讼被告认定上罕见地作出这一新的制度安排，同样是突破陈规之举。究其原因，乃是基于对彻底根治“复议维持会病症”的现实考量。

在现有的行政争议解决体系中，行政复议与行政诉讼之间的关系较为微妙，实际上存在着“竞争”与“合作”的双重关系。所谓竞争关系，就是在行政争议解决的“市场”上，行政复议和行政诉讼分别以其内在的制度优势吸引潜在的“顾客”将行政争议提交解决。所谓合作关系，就是在化解行政争议维护社会和谐的语境中，行政复议和行政诉讼制度能够相互匹配、相互衔接，共同促进行政争议的及时有效解决。在我国行政机关普遍不愿意当被告心态的指引下，行政复议机关宁愿选择按照现行规定以维持方式结案进而达到规避当被告的目的。于是，行政复议在现实生活中往往就蜕变为一种十足的“维持会”。这种状态既不利于行政复议制度化解行政争议功能的发挥，也加重了法院的潜在负担，实属困扰行政审判制度良性运行的“中国式”难题。

新法之所以打破常规将作出维持决定的行政复议机关列为共同被告，主要目的就在于敦促行政复议机关切实履行复议职责，在司法程序之外寻求行政争议的及时化解。这一制度安排背后的逻辑是，假定行政复议机关是“坏人”，通过“复议维持即当共同被告”的制度设计，倒逼其严格依法作出相应的复议决定进而避免沦为被告，并因此而成为“好人”。可以预见的是，在新法实施后的一段时期内，行政复议机关的办案压力、应诉压力都会明显增强，但从长远来看，这种“牵一发而动全身”的制度设计却有望激活行政复议制度的纠纷解决功能，使其在国家治理体系中的地位得到明显提升，进而促进行政复议改造为“行政纠纷解决主渠道”国家战略构想的实现。