突破陈规创新制度体现“中国问题中药治”（3）

行政案件跨行政区域管辖

按照一般的诉讼管辖理论，法定管辖往往优先于裁定管辖，从而维系法律的安定性。就行政诉讼制度的法定管辖而言，一审行政案件原则上应由最初作出行政行为的行政机关所在地法院管辖。然而，新法第18条第2款却规定:“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”在法定管辖的同一条款中又同时设置跨行政区域管辖的规定，同样是打破常规之举，体现出修法者对彻底根除“行政干扰司法”的改革诉求。

在行政诉讼法修改过程中，行政审判体制改革被普遍视为“头号问题”。为了破解行政审判遭遇行政干预的现实难题，最高人民法院一直试图在现有体制的夹缝之中谋求管辖制度的变革。从扩大中级法院一审行政案件的管辖范围，到指定异地法院交叉管辖行政案件，再到开展行政案件相对集中管辖改革试点，管辖制度的局部变革始终是法院系统内部寻求摆脱行政诉讼法实施困境的首要法宝。然而，受制于现有政治体制的束缚，这些改革举措的红利逐渐式微，行政审判体制已经到了非改不可的关键时刻。否则，行政审判的公信力将继续下降，国家的长治久安也会受到重大挑战。

相对于修法过程中出现的“取消基层法院行政审判庭”的提级管辖模式和行政法院模式而言，新法所确立的行政案件跨区域管辖模式更为稳健，体现出制度变革创新性、开放性和包容性的统一。一方面，基层法院当前仍有公正处理行政案件的空间，只要通过行政区域和司法区域空间上的置换，就能在一定程度上保障受案的基层法院独立行使行政审判权。另一方面，管辖制度的变革毕竟关涉行政审判体制问题，在现有司法体制系统性改革尚处于试点的背景下，行政法院改革未必能够赢得更多认同。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出:“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大的行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。”可以说，新法有关跨行政区域管辖行政案件的规定是对上述精神的具体落实。只要在跨行政区域管辖条款上做足文章，就能从根本上切断地方政府对受案法院的干预，修复民众对行政审判制度的信心，为将来行政审判体制的彻底变革积累有益的经验。

(作者：华东政法大学教授)