突破陈规创新制度体现“中国问题中药治”

此次行政诉讼法修改启动于十八届三中全会闭幕之际、完成于十八届四中全会闭幕之际，作为两次全会后国家层面的首要修法活动，行政诉讼法修改因承载特殊的历史使命而备受社会各界关注。回顾修法的历程，研读修法的内容，不难看出，修法者秉承了一种适应中国具体国情、运用中国本土智慧解决中国实际问题为导向的自主型修法进路。为了有效破解长期存在的行政诉讼“立案难”“审理难”和“执行难”的问题，修改后的行政诉讼法(下称新法)通过诸多富有“中国元素”的制度创新，试图恢复行政审判制度在国家治理体系中应有的地位。对行政诉讼法修改中的若干中国元素的解读分析，有助于推动新法的贯彻实施。

　行政机关负责人出庭应诉

按照一般的诉讼代理理论，案件当事人既可以亲自出庭应诉，也可以委托他人代为出庭应诉。然而，新法第3条第3款规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”在“总则”篇中罕见地就案件一方当事人必须亲自出庭作出宣示性规定，的确是打破常规之举。究其原因，乃是对“中国问题中药治”思路的遵循。

在我国的行政审判实践中，“民告官不见官”“法官审案不见官”几乎成为一种常态。行政机关负责人不出庭应诉的诱因较为复杂:有的是基于权力的傲慢，不屑于配合法院审理行政案件;有的是心里没底气，怕出庭之后出洋相;有的是觉得不知情，出庭之后不能解决问题。尽管成因较多，但行政机关负责人不出庭一旦成为常态，其危害就逐渐暴露出来。首先，不利于化解原告的怨气。原告将行政争议诉至法院本身说明其对现有的制度安排仍抱有希望，如果行政机关负责人不出庭，原告的怨气就难以有效释放。其次，不利于行政争议的化解。在行政主导型的发展模式下，行政机关负责人是各种社会资源的掌控者，能够对行政争议的实质性化解发挥关键作用。如果行政机关负责人“神龙见首不见尾”，其他诉讼代理人根本无法替其当庭作出决断。再次，不利于法治思维的养成。党的十八大报告明确提出，“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。领导干部法治思维的形成不仅需要通过外在的法制宣传和考核，更需要通过内在的亲身实践。如果行政机关负责人不亲自出庭应诉，就难以在与原告面对面论辩的基础上养成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的良好习惯。

新法有关“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的原则性规定，正是基于对上述“中国式难题”的诊断所开出的一剂“中药”。当行政机关负责人习惯于坦然走上法庭之后，就能够在法庭审理过程中掌握第一手资讯，对本部门、本单位、本地区的行政执法状况有较为清晰的了解，进而为及时查找和修补执法及管理缺漏提供了可能。长此以往，被诉行政机关的执法水平就有望获得提升，被诉行政机关负责人的法治思维有望获得锤炼，从而达到从源头上预防和化解行政争议的预期目的。