中国水污染防治政策进展情况（2）

——总量控制制度不断深化，并发挥重要“约束性”作用

中国引入并实行污染物总量控制制度已有20年的历史。1996年的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标》首次提出污染物排放总量控制。随后，1995年8月，国务院下发的《国务院关于环境保护若干问题的决定》明确提出“实施污染物排放总量控制”。“九五”期间，中国对废水中排放的化学需氧量、石油类、氰化物、砷、汞、铅、镉、六价铬8项指标实行了排放总量控制。这一阶段，中国污染物控制从“浓度控制”向“总量控制”转变。“十五”期间中国对水污染物COD和氨氮进行总量控制，但是，COD仅减少了2％，未完成“十五”规划削减10％的控制目标。“十一五”期间只对COD指标进行了总量控制。从2006年5月，国家环保总局代表国务院与31个省市区政府签署了“十一五”COD总量消减目标责任书，随后，省级政府和市政府、市政府与下辖的县也分别采用签署责任书的方式、“层层分解落实”的方式逐步确立。2007年底国家环保总局出台了《“十一五”主要污染物总量减排考核办法》、《“十一五”主要污染物总量减排统计办法》、《“十一五”主要污染物总量减排监测办法》，构成了“十一五”期间主要污染物减排考核工作的“三大体系”，为污染物总量减排提供了重要支撑。同时，国家对“节能减排”工作的考核采用“一票否决”。“十一五”以来，中国污染物总量控制制度取得实质性进展，对遏制污染物排放已形成“强约束”，并推动了污染物排放逐步实现转折。“十二五”期间总量控制的指标中又增加了氨氮指标。总体上，总量控制制度的实施，对水污染物控制发挥了重要作用。

——排污许可制度仍处于试行阶段

中国的排污许可证制度是作为总量控制制度的配套制度试行并逐步发展。为逐步实现总量控制，自1988年5月，国家环保局正式在上海、金华、徐州等18个城市率先进行了排放水污染物许可证制度的试点工作。各试点城市经过3年的努力，在实行排放水污染物许可方面取得了一定的经验。基于上述实践，国家环保局在《关于加强水污染防治工作的决定》和《水污染物排放许可证管理暂行规定》中指出，全国各地在1992年底全面完成排污申报登记工作，到1995年底全国基本上实行排污许可证制度（阎庆伟，1996年）。2001年、2004年国家环保总局先后发布了《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》、《关于开展排污许可证试点工作的通知》、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，进一步明确要“推行排污许可证制度，禁止无证或超总量排污”。截至2013年底，全国绝大多数省级行政区已将排污许可证制度纳入地方性法规，并制定了规范性文件（苏丹等，2014年）。

2008年1月，国家环保总局公布了《排污许可证管理条例》（征求意见稿）和起草说明，标志着中国将通过立法全面推行排污许可证制度。但是，截至目前，国家层面的《排污许可证管理条例》仍未出台。

——限期治理制度建立并开始实施

从2007年开始，针对部分流域严重污染的问题，国家环保总局对长江、黄河、淮河、海河四大流域部分水污染严重、环境违法问题突出的6市2县5个工业园区实行“流域限批”。从2009年开始，环境保护部开始逐步完善限期治理制度，出台了《限期治理管理办法（试行）》。2009年8月，国务院公布《规划环境影响评价条例》，并于2009年10月1日起施行。这一条例旨在加强对规划的环境影响评价工作，提高规划的科学性，从源头预防环境污染和生态破坏。同时该条例为“区域限批”、“总量控制”提供实施基础。