国家治理现代化中的经济治理创新（3）

健全宏观经济管理体系。市场经济存在盲目性，在经济增长同时易引发通货膨胀问题，而在经济衰退时又易导致产能过剩、产品积压问题，造成社会资源浪费并破坏生产力。这就需要宏观经济调控，以保障整体经济良性运行为前提，通过人为方式来调节供需。然而，中国长期以来更多将宏观经济调控置于应急管理层面。随着市场经济体系越来越复杂，中国亟需适应国民经济发展新形势的宏观经济管理体系，而不再是适应于市场经济起步阶段的宏观经济调控。这是由于宏观经济调控遵循“问题导向”，只有问题暴露了，才去想法解决，即“一事一议”、“相机抉择”是宏观调控的本质属性。这种本质属性，极易导致因为政策手段不够或见效慢而演变为行政干预，从而影响市场经济的健康运行。宏观经济管理体系是对有关经济总体和经济全局的活动进行决策、计划、组织、指挥、监督和调节的过程，包括宏观经济运行的目标、方式、主体以及原则等。宏观经济管理注重规则与前期规划，遵循“风险导向”，通过目标制定，协调、统筹、引导、指导经济事务，预防系统性风险，促进经济可持续发展。因此，中国当前应该将宏观经济调控划归宏观经济管理的应急管理层次，并强化宏观经济管理制度建设，健全宏观经济管理体系，防范并化解系统性风险，达到实现国家意志和合理配置资源的理想状态。

加快推进系统性财税体制改革。改革开放以来，财税体制改革始终承担着“先行军”的使命，发挥着“突破口”的作用。财税体制改革“牵一发而动全身”，只有深化财税体制改革取得根本性的突破，才能为全面构建现代财税制度，为实现经济治理现代化提供政策导向、物质基础和财税制度保障。首先，改进预算管理制度。中国当前应该以推进预算公开为核心，建立透明预算制度；完善政府预算体系，研究清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项；改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制；完善转移支付制度；加强预算执行管理；规范地方政府债务管理；全面规范税收优惠政策。其次，深化税收制度改革。中国当前应该建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税制体系，优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税，充分发挥税收筹集财政收入、调节收入分配、促进结构优化的职能。中国当前应该按照税收中性原则全面实行营业税改征增值税，并优化税率，适时完成增值税立法；主要着眼于促进经济结构优化的消费税、资源税、环境保护税改革；通过费改税方式出台环境保护税，重点将现行排污收费改为环境保护税；加快立法并适时推进房地产税改革；探索逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，并全面修订《税收征管法》。最后，加快构建事权和支出责任相适应的制度。这涉及中央和地方、政府和企业以及部门间权利调整，是整个财税体制改革中最难啃的“硬骨头”。中国当前应该进一步调整中央和地方政府间财政关系，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一。也就是说，应该将国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理的事项集中到中央，减少委托事务，同时将区域性公共服务明确为地方事权，并明确中央与地方共同事权。

大力推进国际经济治理。随着国际制度的繁衍，制度交叉与摩擦的可能性日益增加，并且制度互动的空间亦可能被某些行为主体用来谋求其自身利益的最大化，因而需要进行制度互动的有效管理（Oran R. Young. “The Institutional Dimensions of Environmental Change: Fit, Interplay and Scale”, MIT Press, 2002）。全球经济治理制度体系更是一项时间和相互间的重复博弈的系统工程，既要清晰地分析和阐释每项制度所处的层次，又要确定其地位，最终整体塑造出制度体系这棵大树的根、干、枝、叶等，并保持其相互之间的逻辑关系。在全球经济治理方面，中国当前正日益从被动参与变为主动参与。毋庸置疑，中国的经济治理在国际经济治理中越来越发挥重要作用。然而，中国长期以来都缺少对制度设计中法律内在逻辑的考虑，仅是“问题导向”式设计制度，易造成参与国际经济治理面临制度瓶颈。消除经济治理制度短缺、提高经济治理制度的质量，是大力推进中国参与国际经济治理的关键。立足国情、世情、党情，中国要坚持以发展中国家的身份参与国际经济治理改革。联合其他发展中国家，共同参与全球经济治理改革，就必然需要建立并完善《对外财政关系法》《知识产权保护法》《对外投融资法》《对外经济援助法》等制度规则，加大与国际制度接轨力度，力求完善国际经济治理中加入中国变量的多边主义全球经济治理制度规则，构建全球经济治理的中国理念与模式。要通过国际经济合作及国家主导下的多元参与模式，设计出中国参与全球经济治理的战略路径。

任何一项改革都必须是一个循序渐进的过程，经济体制改革也不例外。经济体制改革有利于实现经济治理现代化，而经济治理现代化又为国家治理现代化注入了新的活力。确立了全面深化改革的目标愿景，不仅要求政府依法规范行政，而且要求政府通过简政放权、建立健全宏观经济管理体系、推进系统化财税体制改革，促进市场健康发展。

（作者为国家行政学院经济学教研部教授、博导）

(注：国家行政学院张淑翠博士后对本文亦有贡献）