依法治国：良法善治的本土智慧与中国道路（3）

《中法评》：在您刚刚主编出版的《国家底线》一书中，专门论述了“依法治国必先依法治党”的问题。您说，不依法治党，很难依法治国。我们非常赞同这个结论。请问在依法治党方面，您有何建议吗?

俞可平：是的，我一直倡导依法治党，而且坚持认为不依法治党，就难实现依法治国。我说的依法治党，就是严格按照国家的法律和党的法规来规范党组织和党员的行为，通过党的各项具体制度来保证国家的宪法和党章成为党组织和党员的最高行为准则。任何真正意义的法治，最重要的是约束国家的公共权力。《决定》也明确指出，“必须以约束公权力为重点”。在我国现行政治条件下，各级党的领导机关，掌握着核心的政治权力，它们与政府机关一起构成了国家的公共权力。国家的公务员法也明确将各级党委领导机构的成员，纳入国家公务员的范畴。依法规范和约束国家的公共权力，当然也包括党的各级领导组织。

在我看来，依法治党的思想最早是由邓小平提出的。邓小平明确指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。”根据这一论断，“依法治党”的“法”可以界定为两大类：一类即是国家的法律，首先是宪法;另一类即是党的规章制度，首先是党章。虽然十八届四中全会没有出现“依法治党”的概念，但《决定》指出，既要加强国家法律体系建设，也要加强党内法规建设，强调国家法律与党内法规的衔接。这也就是我所说的依法治党的真实意义。

党的领导是建立在法治基础上的有利于人民民主的领导，不按照法律和党章，党的领导和管理就会失去准则。依法治国和依法治党，使党的执政方式和管理方式适应社会主义法治国家的需要，恰恰是党在新的社会主义市场经济和民主政治条件下，巩固领导地位的基本途径。依法治党，首先就是依照宪法和党章治理党内事务和规范党政关系。国家的法律和党内的法规，从根本上说应当是统一的。党规党法不仅用来规范党自身的内部行为，更是为了保障国法得到切实的执行。按照依法治党的要求，在处理政务和党务的过程中，党的各种政策和文件，党员领导干部的指示和讲话，相对于国法和党法而言处于次要的地位，它们本身也不得有悖于国法和党法。

依法治党不是一个抽象的口号，也不是一种权宜之计，而是一种治理模式。要实现依法治党，就要做到以下几点要求。第一，党领导人民制定法律，自己必须带头遵守法律，带头维护法律的权威;第二，各级党组织必须在国家宪法和法律的框架内活动，这是建设社会主义法治国家的基本要求;第三，党的各项方针政策必须符合国家的法律;第四，坚持国家事务“宪法至上”和党内事务“党章至上”的原则，严格依照宪法的规定和党章的要求处理党组织与立法、行政和司法部门的关系;第五，党员领导干部，要带头严格遵守法律和党章，成为遵守党纪国法的模范;第六，要下决心采取有效措施消除“文山会海”现象，依政策、会议、批示和讲话来管理政务和党务，归根结底是一种人治，而不是法治;第七，要加强党员的法治教育，增强党员的法治意识，培养党员的法治精神。

《中法评》：我们注意到，您在论述依法治党时，通常是将它与推动党内民主放在一起的。您能更加具体地谈谈党内民主与依法治党的关系吗?

俞可平：是的，我将“党内民主带动社会民主”与“依法治党带动依法治国”并列为推进中国民主法治的两条成本最低、收效最大的现实途径。

党内民主带动社会民主的过程，是民主从权力核心向外围扩展的过程。中国共产党是唯一的执政党，掌握着国家的核心权力，不仅是实现中国现代化的核心力量，也是推进中国民主化的核心力量。按照增量民主的逻辑，中国的民主政治不仅不能离开中国共产党，而且在很大程度上取决于中国共产党自身的民主化，特别是中共从革命党转变成执政党的进程。作为8600多万党员的大党，中国共产党聚集了中国社会广大的政治、经济和文化精英。没有党内的民主，就意味着没有核心权力层的民主。从中国的实际情况看，市场经济是党组织和政府引入的，公民社会是党组织和政府引导的，基层民主是党组织和政府倡导的，法治进程也是党组织和政府推动的。同样，中国共产党也是中国的民主进程的主要推动者，以党内民主带动人民民主，是中国民主治理的现实途径。在全球化和现代化的新历史条件下，从某种意义上说，中国共产党的先进性将在相当程度上取决于其推动中国民主化的实际进程。当然，同时必须清醒地看到，“以党内民主带动社会民主”，最终是为了实现人民民主。这一命题本身就意味着，党内民主不是中国民主政治的根本目标，人民民主才是最终目标。

正如我一贯认为的那样，从根本上说，民主与法治是一个硬币的两面，互为条件，不可分离，它们共同构成现代政治文明的基础。发扬党内民主与推行依法治党的关系，也像国家层面的民主与法治一样，两者密不可分。党不仅要在推进中国特色社会主义民主建设中带头，也要在推进中国特色社会主义法治建设中带头。以党内民主带动人民民主，势必要求以“依法治党”带动“依法治国”。依法治党，最终是为了实现依法治国，建设法治国家。在中国现行的政治框架下，作为唯一执政党并且掌握着核心政治权力的党组织，如果自己不按照宪法和法律处理国家事务，按照党章党规处理党内事务，那就断不可能建成法治国家。反过来，如果不发展党内民主，让广大党员群众享有广泛的民主权利，不充分发挥党章规定的各级党的代表大会的作用，没有健全的民主集中制，党内独断专权成风，大搞“一言堂”，那就断不可能有党内的法治，从而最终也不可能有国家层面的法治。

《中法评》：反腐败是本届政府最受瞩目的工作，也是四中全会的一项重要内容。王岐山同志曾说，治标是为治本赢得时间。在您看来，反腐败如何从权力结构与制度规范的深层次角度做到“治本”?

俞可平：尽管仍然有极少数人主张搞“运动式”反腐，也还有极少数人坚持认为严重的官员腐败跟制度无关，只是腐败官员的信仰和道德出了问题。然而，对于绝大多数官员和知识分子来说，反腐不能搞“运动”，必须靠法治;廉洁不能靠“觉悟”，必须靠制度，可以说已经在党内外形成了高度共识。但是，究竟要建立什么样的制度，才能构筑有效的廉政体系，还未达成共识。新一届中央领导再三强调，反腐败要做到“三不”，即让官员不敢、不能、不想腐败。这次四中全会的决定也重申了这三个“不”。作为一个政治学者，坦率地说，我特别看重的是“三不”中的“不能”。换言之，即使有官员想贪并且也敢贪，如果我们有一套行之有效的制度体系让他不能贪，那才能从根本上治理腐败。

早在2008年，我就通过媒体大声疾呼：“反腐需要突破”。我说的“突破”，指的就是制度建设需要突破。在我看来，我们一直强调权力监督，这当然十分必要。然而，有效的廉政体制，仅有权力监督是远远不够的，这套体系至少应当有五个关键环节。首先，改革授权制度，提高官员素质。改革选拔官员的制度，加大竞争性选拔力度，让人民群众拥有更多选举和罢免官员的权力。其次，完善分权制度。通过对权力的合理分工，来有效制约官员的权力。很多人以为权力制约与权力监督是一回事，严格地说，它们不是一回事。权力制约的前提是有效的分权，一个人不能既是裁判员，又是运动员。第三，要改革干部的责任体制，推行干部问责制。特别是要完善权力的责任体制，权力与责任相统一，是政治学的公理。但现在我们有些重要的权力部门，权大无边却几乎不用承担责任，这种状况必须改变。第四，就是政务透明，让权力在阳光下运行。最后，就是我们一直强调的加大对权力的监督和对腐败官员的惩罚。

《中法评》：《决定》还指出，要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或依法应该及时做出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。我们注意到，这里除了提到决策严重失误的“作为”，也提到了应及时做出决策但久拖不决造成重大损失的“不作为”，这非常重要。因为现实中因怕承担责任而“不作为”的现象比较普遍，其造成的损失并不低于某些“作为”带来的后果，从某种程度而言，这也是一种腐败。您是怎么看待这一问题的?

俞可平：你们能够注意到《决定》的这个内容，我很高兴。因为我们在日常生活中，每每提到政府责任，总是有一种偏见，以为就是政府的被动责任。其实政府的责任有两种，即主动责任与被动责任。首先，各级政府及其官员都必须主动地、自觉地履行宪法和法律明确规定的各项职责，只要接受了某个政府的公共职位，就同时意味着承担了相应的法定责任。这一责任是政府的主动责任，政府及其官员如果没有履行这些基本职责，轻则是违约，重则是违法。其次，政府及其官员必须对其管辖的公民的正当要求做出及时的回应，这是政府的被动责任。如果政府没有对公民的正当诉求在规定的期限内作出适当的回应，也是一种失职。因此，一个责任政府，不仅要在公民对其提出直接的诉求时被动地有所作为，更要在公民没有直接诉求时主动地有所作为，创造性地履行它对公民所承担和许诺的各种责任。决策失误、玩忽职守、无所作为，其实都是政府及其工作人员失职的体现，都应当追究其法律责任。

《决定》还有一个重要的新措施，就是“建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓”。国家公务人员的宣誓制度，是许多国家的通行做法。这一宣誓制度除了强化政治忠诚外，还有一个重要作用，就是强化官员的责任意识。宣誓就是一种庄严的承诺，国家公务人员进行就职宣誓，实际上就是正式承诺他或她必须严格履行法定的职责。如果国家公职人员在任职期间，没有主动积极履行其法定职责，消极地不作为，就是违反了自己所作的承诺，不仅要承担法律的处罚，也要承担道义的谴责。

《中法评》：还有一点非常重要，《决定》提出，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。过去GDP是政绩考核的一个重要指标，现在把法治作为考核的指标，这个竞争机制有利于法治状况的整体提升。但在具体贯彻落实方面，操作起来有一定难度吧?

俞可平：任何事情，在没有做时总会感觉很难，但认真做了，逐步积累经验，最后也就不难了。其实，在我们对民主治理进行评估时，法治从来就是基本的标准。例如，目前世界上有影响的国家治理评估指标体系有170多个，几乎都把法治当作最重要的评估指标。我在2008年主持研制了国内迄今唯一的“中国国家治理评估指标体系”，我们就把法治当作最重要的测评指标之一。在“法治”这个维度中，我们为了测评“国家法治现状”，专门设立了“国家的立法状况、宪法和法律的权威、党和政府的依法执政和依法行政程度、公民和官员对法律的了解和尊重、法律在实际政治生活中的作用、立法活动和司法活动的自主性和权威性、律师的作用、官员和公民的法律意识、政府政策的法律审查和司法审判的执行情况”等分项指标。

当然，评估国家的法治与评估官员的法治业绩，有很大的不同。我想强调的是，任何现状都是可以测评的，关键是必须建立一套科学的评估指标和评估程序，并且有独立的专业机构进行测评，既要包括客观指标，也要包括主观指标，并且所有数据必须真实可靠。在对法治政府的评估方面，这些年国内已经做了些有益的尝试，例如中国政法大学的“中国法治政府评估”指标体系。不过，总的说来，在包括法治在内的整个国家治理和社会治理评估方面，我们不够重视，缺乏相应的理论支撑和数据积累，应当加紧补课。

《中法评》：我们知道，您对民主有着深入研究，既有理论视野，又有现实关怀。最后一个问题是关于民主与法治的关系，有人认为没有民主，就没有法治;也有人认为，法治不健全就搞民主，会导致混乱。很想听听您对这个问题的看法，谢谢!

俞可平：一般认为，民主政治最早起源于古希腊的雅典城邦，距今已经有2500多年的历史。在人类历史长河的大多数时间中，民主并未被人们视为“好东西”，相反一直被当作是不好的制度。像古希腊大思想家亚里士多德等，并不赞赏民主政体。1688年英国“光荣革命”后，才出现近代意义上的第一个代议制民主政体。但即使在那时，民主也更多地被认为是“街头政治”。直到20世纪以后，民主才逐渐从非常规政体变为常规政体，从“坏东西”变成“好东西”，并且成为世界历史的潮流和人类政治进步的方向。促使民主从“坏东西”变成“好东西”的一个重要条件，就是法治的出现。民主植入了法治的基因后，才成为人类迄今最理想的国家制度。

从此以后，民主便与法治联系在一起，成为一个硬币的两面，相互不可分割。对于国家治理的现代化来说，民主和法治缺一不可。民主是一种国家制度，有诸多要素，其中法治是民主政治不可或缺的要素。民主本身就包含法治的意义，打个比方说，民主就像是一张桌子，它必须要有腿柱，法治是其中的腿柱之一。桌子没有腿，就是一张残桌，就不能发挥桌子的正常作用。没有法治的民主，就是残缺的民主，就难发挥民主的积极作用。相反，如果桌腿很粗壮，但桌面破烂不堪，那就更不像样，更不能发挥民主的积极作用。所以，从根本上说，民主与法治相辅相成，没有民主，不可能有法治;没有法治，也不可能有真正的民主。

在民主与法治的关系上，学术界和社会上有两种错误的偏见，尤其需要澄清。一种认为我们应当先推行法治，然后再推行民主;另一种认为，只要推行民主了，法治自然会发展起来。这两种观点的共同点，就是都把民主与法治分割开来了。这在理论上是错误的，在实践中则非常有害。民主与法治不可分割，必须整体推进。没有民主，不可能有真正的法治，法治最实质的意义，就是宪法和法律成为最高的公共权威。这一点只有在民主政治条件下才能做到，这也是为什么中国历史上即使最严格依法办事的朝代，至多也只有法制，而绝无法治。因为在法律之上，始终有一个更高的权威，即皇帝。所以我说，离开民主政治去谈论自由、平等和法治，就像离开市场经济去谈论自由贸易一样不得要领。

从根本意义上说，法治的实质是保障公民的权益。法治是民主政治的内在要素，是民主政治的有机组成，它本质上是为民主政治服务的。民主才是法治的出发点和落脚点。离开人民的主体地位和公民的权益，法治就成了无本之源。民主与法治的这种关系，对于今天我们的中国特色社会主义政治现实而言，同样适用。对此，《决定》作出了明白无误的重申：“坚持人民的主体地位。人民是依法治国的主体和力量源泉，人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点。”

简而言之，我们必须将民主与法治有机地统一起来，将民主执政与依法执政有机地统一起来，作为一个统一的整体来谋划和推进我国的民主法治建设。法律要以民意为基础，是人民意志的集中体现。民主需要法治的保障，没有法治就没有健康的民主。敬畏民意，就要崇尚法治;崇尚法治，则必须敬畏民意。离开法治对待民意，就有导致民粹主义的危险;离开民意对待法治，则有导致精英主义的危险。