蒋惠岭：顶层设计视角下的中国司法改革战略

按照中央的部署，2013年启动的新一轮司法体制改革重点集中在司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理等四个方面的内容。可以说，这一轮司法体制改革的各项措施都属于基础性、体制性的改革措施，有牵一发而动全身的效果。因为事关重大，中央决定在我国的东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海、贵州等省市先行试点，为全面推进司法改革积累经验。目前，这七个地方的改革试点方案已经获得中央批准，正在组织落实。第二批、第三批试点地区的方案起草工作也正在抓紧进行。

无论是讨论修改各省市的试点方案，还是试点方案的组织实施，凡是参与这个过程的人都有一种共同的感觉：当仅就诸多改革措施中的某一单项的迫切性、科学性、合理性进行论证、阐述时，基本都能够自圆其说，似乎这项改革的目的、功能、效果都可以实现，听起来也很有说服力。但当把这项措施与尚未改变的其他体制机制放在一起，或者将这项措施与另一些措施同时实施，便会发现有的措施基本没有可行性，有些措施之间互为前提，有些措施因为缺乏前提而有所变形，有的则不可能持续支撑下去，实践中最迫切需要先行的措施却被安排在了后面，而一些目前尚不具备条件的措施又不得不作自我牺牲式的先行改革……因此，对已经积攒了几十年的问题试图一朝采取改革措施加以解决，本身就是一件很难完成的使命。但是，如果在全面分析形势的前提下安排好时间顺序、轻重缓急，做到统筹兼顾，仍然能够实现司法改革的长远目标。

为确保这一场全方位、多层次、立体化的司法改革获得成功，避免相互之间的作用走向反面，必须对各项司法改革措施作出科学的战略安排。

一、思想观念更新，确定“改革交响曲”的调式

虽然这不是一个严格的学术表述方式，但在传统的司法理念影响深远、科学司法理念尚待普及的大背景下，法律人、改革者以及广大民众的思想观念还未能完全适应全面推进依法治国、建设公正高效权威社会主义司法制度的要求。也可以说，司法改革战略的第一步是解决理论基础问题。

当前，司法改革的思想观念方面存在的问题是：第一，依法治国理念的内核尚未得到深入挖掘，其中的法治理念和司法规律还未得到细致、全面、科学的阐释。第二，对司法规律的认识和接受程度有相当差距，那些本需要严格遵循的司法规律难以深入人心，更难以得到遵循。第三，传统观念自身的惯性强大，成为改革的第一障碍，例如长期以来形成的法官属于普通公务员、司法权力等同于其他权力、法律标准应当让位于政治标准等观念根深蒂固。第四，权力部门的“部门利益”和本位主义也成为司法改革成功的阻力。

改变传统的司法理念和思想观念是一场革命，是设计新型司法体制的前提条件。当前，主要应当做好四方面的工作。

第一，开展一场深刻的思想革命。依法治国、建设社会主义法治国家是我国社会转型时期具有里程碑意义的新理念，其意义不亚于1978年十一届三中全会提出的在经济领域中的改革开放政策。但就目前的情况来看，社会各界对人治观念的清理和法治观念的尊崇远没有达到应有的程度，开展一场法治领域中深刻的思想革命刻不容缓。

第二，了解民众对司法改革的期待。在改革过程中，应当广泛征集全民对法治建设的意见，了解法治领域存在的问题，集中梳理并研究对策。一套改革措施必须获得全民共识（决不只是各机关的共识），经过长时期的辩论、研究、提取、升华，否则很难有持久生命力。

第三，改革方案的制定应当由民众主导。很多国家的司法改革在征集意见时会听取民众的意见，但在具体设计方案时则把民众放在一边，由法院或者其他被改革的机关自行设计。日本的情况有所不同，其司法改革审议会则包括各界代表，法官也多为退休法官。这样才能真正把民众对司法的期望反映出来。

第四，现阶段的司法改革应当立法先行。虽然我国的司法改革措施在中国属于第一次，但目前我们所推行的改革措施中，绝大多数都是在其他国家长期的司法制度建设实践中得到反复验证的。因此，直接由国家权力机关通过研订法律来推行改革，应当是当前更有效的一种方式。